presupuesto participativo

EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y LA DEMOCRACIA

2006-03-30T14:30:00.000-03:00

EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y LA DEMOCRACIA
Tarso Genro

El Presupuesto Participativo y el Estado
La construcción de una opinión pública independiente La consolidación de la Democracia La crítica práctica de la Libertad
La implantación y sus dificultades
El crecimiento El papel de los coordinadores de distrito El papel de los lideres de las comunidades
El Presupuesto Participativo y los medios

EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL ESTADO
Estos últimos años, las ciudades se han visto obligadas a jugar un papel de primera importancia, conduciendo experiencias políticas originales y creando nuevas instituciones. Por todas partes la ciudad y su evolución, así como el porvenir de la población enfrentada a condiciones de vida dramáticas, son objeto de debate y de investigaciones entre los políticos, en la universidad, en las ONG, etc.
La importancia creciente del papel de las ciudades tiende, por una parte, a la globalización económica que, al reducirse la importancia de los Estados nacionales, vuelve a la esfera de lo local y, por otra parte, a la superconcentración de problemas, debida a los fenómenos de urbanización creciente.
Las presiones más diversas, todo tipo de cuestiones, convergen en el alcalde. «Las respuestas locales a estos nuevos dilemas urbanos son a menudo más eficaces; están construidas teniendo en cuenta las percepciones, la motivación y la cultura de la población; se basan en las realidades locales»[1]. Las políticas sociales eficaces deberían partir del nivel local, éste es un punto de vista en que coinciden los investigadores.
Las soluciones nacionales llevadas a cabo por tecnócratas que no saben nada de la vida cotidiana de la mayoría de la gente, cada vez resultan más inadaptadas. Esto proporciona un nuevo papel a las ciudades, como han demostrado los estudios de los sociólogos, economistas y otros investigadores en ciencias sociales. Si se desea reconstruir el Estado nacional, no sólo desde arriba sino también invirtiendo el movimiento y partiendo de abajo, es indispensable un gran esfuerzo de reflexión intelectual: es decir, cómo repensar el Estado a partir de un nuevo tipo de descentralización y de un nuevo procesode democratización, experimentados en relación con la vida cotidiana de la población. Otro punto de convergencia entre los investigadores: « Un gobierno local, que quiera responder a los déficits urbanos actualesyproponer un auténtico proyecto de ciudad tiene que ser un gobierno promotor» [2].
En efecto, debe hacer, emprender, intervenir, y no sólo «administrar». Esta formulación es ajustada pero insuficiente: «promotor», sí, pero cuidado, algunas inversiones pueden acentuar las diferencias sociales. Sería mejor preguntarse: ¿promotor de qué? ¿para quién? ¿para qué proyecto de sociedad? ¿qué experimentos hay que llevar a cabo para repensar este nuevo tipo de Estado?
Bolonia y Barcelona son un ejemplo de ello. Estas ciudades reflexionan de forma estratégica, planificando el desarrollo económico, cultural, repensando los espacios públicos urbanos, a partir de nuevos conceptos, incluso a partir de un nuevo concepto de ciudadanía. Los modelos que permiten pensar el futuro de las ciudades tienen, evidentemente, fundamentos ideológicos y políticos. La forma y el contenido de las proposiciones de los gobiernos locales deben ser examinados a partir de la pregunta: ¿a quién van dirigidas?
La experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre se sale de lo común. Esta experiencia no se contenta con desarrollar una forma de participación popular, ni simplemente con «engrasar» los mecanismos de la democracia formal. Esta experiencia va mucho más allá: aporta una auténtica respuesta a este déficit de renovación de la democracia de la acción política creando un nuevo «espacio público» donde se encuentran los simples ciudadanos, el poder legislativo y el poder ejecutivo y este espacio público se convierte en el auténtico centro de decisión. Este es un espacio público totalmente nuevo que permite la emergencia de una ciudadanía más consciente, más crítica y más exigente.
Este nuevo centro de decisión, que tiene una incidencia directa sobre el tipo y la oportunidad de las inversiones públicas, ha sido fundamental para generar un reparto mejor de la riqueza y para contribuir de este modo a la socialización de ¡apolítica. Un reparto mejor de la riqueza sin socialización de la política no representa un gran cambio y puede llevar incluso a un cierto paternalismo que perjudique la afirmación de la autonomía de los individuos y de las organizaciones de base de la sociedad. Socializar la política sin tocar la riqueza puede desanimar a los que se dedican a la lucha política y puede producir por consiguiente un repliegue progresivo de las personas a la esfera de su vida privada.
En las raíces de la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre se puede encontrar un cierto tipo de respuesta a lo que denominamos la «crisis del Estado».
«La crisis del Estado no se basa sólo en la incapacidad de aportar respuestas satisfactorias a toda una parte de la sociedad. Se basa también en la creciente falta de transparencia y en su indiferencia ante una realidad social que se fragmenta buscando incansablemente alternativas a través de conflictos, de movimientos, productores de nuevas identidades, que tienden a romper el aislamiento profundo de los individuos. La desestructuración del tipo de vida moderna vinculada a la desaparición del mundo de la fábrica, predominante desde la Revolución Industrial, y a la desaparición simultánea de la estructuración en clases sociales que engendraba, ha contribuido a radicalizar la impotencia burocrática del Estado, que ya no tiene ningún tipo de legitimidad a los ojos del ciudadano. El voto de cada cuatro años, punto fuerte y punto débil al mismo tiempo de la democracia representativa, parece corresponder cada vez menos a las necesidades de legitimidad de un poder que, en estos tiempos de complejidad, en que la dinámica social es incierta y fluida, necesita una confirmación continua».[3]
Esta cita no es superflua. Efectivamente, hoy en día la mayoría de Estados, y en particular el Estado brasileño, se preocupan sobre todo por los intereses privados. No es sorprendente, pues, que el simple ciudadano tenga la sensación de que este Estado es impotente y no puede parar el ascenso de la crisis social con su cortejo de paro, violencia, etc. ante este Estado «incompetente», que no escucha sus necesidades pero que en cambio sabe «extraer» riquezas: el ciudadano se convierte en una presa fácil para la ideología neoliberal.
Desde luego que el proceso del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre ni es perfecto ni resuelve este dilema histórico. El Presupuesto Participativo no sólo debe estar en constante mutación para renovarse y adaptarse al propio crecimiento de la conciencia de la ciudadanía, sino que debe ser visto como el comienzo de un camino. Un camino que debe ser atendido constantemente para, de una parte, recuperar la credibilidad del Estado mediante una experiencia a nivel local y, de otra, para mostrar que es posible reformarlo radicalmente (reformarlo en el sentido de transformar la relación entre el Estado y la Sociedad y también para «poner en tensión» al propio Estado, poniéndolo al servicio de los intereses del pueblo).

LA CONSTRUCCIÓN DE UNA OPINIÓN PÚBLICA INDEPENDIENTE
La ideología neoliberal, no sólo ataca la imagen del Estado, sino que también, a través de la forma de vivir derivada de la economía mundializada, hace pesar sobre los ciudadanos «la amenaza sorda de la represión y un desprecio constante por su opinión. Se les consulta muy pocas veces y estas consultas están desviadas por aquellos que controlan los medios de comunicación».[4]
Actualmente se llega a esta paradoja: se induce a la población a defender un «sistema» o un «modelo de vida» que le es perjudicial. El Presupuesto Participativo es un instrumento de resistencia a la uniformización totalitaria del pensamiento.
Introduce un medio de lucha muy innovador: los Consejos Populares, que estructuran los 16 distritos de la ciudad. Se convierten en lugares de gestación, de formación, de consolidación de una opinión pública independiente. Las comunidades, por el ejercicio directo de la acción política, se forman un juicio crítico y descubren las presiones ejercidas a través de los medios por las clases privilegiadas sobre el Estado para defender sus intereses de clase, ya que son minoritarios.
El Presupuesto Participativo genera una nueva forma de conciencia ciudadana a través de la democratización de las decisiones y de la información sobre las cuestiones públicas. Es dentro de este proceso que la gente comprende las funciones del Estado y sus límites y comienza a decidir con conocimiento de causa. Se constituye un espacio abierto y surgen las condiciones para la formación de un nuevo tipo de ciudadanía: una ciudadanía activa, participativa, crítica, que se diferencia de la ciudadanía tradicional, la de las demandas individuales, la de las sublevaciones aisladas e improductivas.
LA CONSOLIDACIÓN DE LA DEMOCRACIA
Para la mayor parte de los politólogos, «el campo de intervención del Estado no deja de disminuir»[5]. Esto no es totalmente exacto. El Estado sigue «regulando» el sistema económico, aunque él mismo esté sometido a las directrices del capital financiero, esencialmente «volátil». Este último domina el desarrollo económico mundial, que consiste en acumular inmensas riquezas al servicio de unos pocos centenares de instituciones financieras.
Las políticas «nacionales» aplicadas por los gobiernos neoliberales de cada país someten el Estado a las directrices del capital financiero. Estos grandes conglomerados financieros mundiales denominan «progreso» a esta superconcentración de riquezas y de poder en manos de algunos. Para ellos, esto es «el nuevo orden mundial».
La democracia política se basa en el principio de soberanía popular: los ciudadanos otorgan un mandato a sus gobernantes durante un tiempo determinado. La consecuencia de esto es una democracia que se traduce, por una parte, en el acceso del simple ciudadano a la política, pero, por otro lado, en los claros límites impuestos a su participación.
Las clases privilegiadas, que tienen al mismo tiempo el poder económico y la posibilidad de utilizar los medios de comunicación, participan mucho más fácilmente en los procesos electorales. Esto no es una razón suficiente para no reflexionar sobre un nuevo proyecto de emancipación, capaz de integrar el adelanto que representan unas elecciones regulares, pero con reglas justas. Esto nos obliga también a imaginar nuevas formas de relación con el poder con la finalidad de transformarlo y democratizarlo.
Para decirlo claramente, la democracia está en el orden del día. Recurrir a un tipo de régimen político autoritario y dictatorial bajo el pretexto de que defiende los intereses del pueblo y de los trabajadores sería un error. Los retos que tenemos que afrontar son bien claros: Se trata de democratizar radicalmente la democracia, de crear nuevos mecanismos que den salida a los intereses de la mayoría de la población y construir nuevas instituciones, por la reforma o por la ruptura, que permitan que las decisiones sobre el futuro sean decisiones siempre compartidas.
Cuando se habla de democracia, «compartir» significa permitir a aquellos que han sido elegidos en sufragio universal -los representantes políticos-, y a aquellos que han salido de otras formas de participación directa en contacto con los movimientos sociales, acceder a otras formas de «decidir» juntos. El Presupuesto Participativo es uno de los medios para avanzar en este sentido, como lo demuestra su historia y su método.
En la doctrina republicana tradicional podemos encontrar las siguientes definiciones: «Hay democracia cuando varios grupos entran en contacto para conquistar el poder a través del voto de/pueblo».[6] Ciertamente, pero habría que atreverse a ir más allá. El ideal democrático tradicional no se preocupa por construir formas efectivas de «participación igualitaria», o en todo caso más igualitaria, que permitan alcanzar decisiones públicas. Tenemos que conseguirlo.
No tenemos elección. El mundo moderno, tal como evoluciona, engendrando una profunda exclusión, ya sea bajo regímenes autoritarios como bajo regímenes democráticos, nos obliga a poner en duda de nuevo este concepto de democracia. Un concepto para el cual la conquista del gobierno mediante el voto popular no agota la participación de la sociedad sino que, por el contrario, permite iniciar otro proceso creando dos polos de poder democrático: uno que proviene del voto y otro que proviene de las instituciones directas de participación.
Esto es al mismo tiempo un método de decisión y de emergencia de una forma de control sobre el Estado y sobre el gobierno. Para éste, hay que crear instituciones capaces de poner en práctica políticas que ofrecen un grado cada vez mayor de legitimidad social, dentro de un movimiento dialéctico en el cual estas políticas son el fruto de un «consenso» que surge de los «conflictos» abriendo progresivamente la escena pública a la intervención de todos los ciudadanos.
Dentro de esta óptica, democracia y libertad caminan de la mano; libertad significa posibilidad de influir sobre las decisiones que permiten, poco apoco, reducir las desigualdades de participación entre las clases sociales que, a su vez, permitirán combatir las verdaderas desigualdades sociales.
LA CRÍTICA PRÁCTICA DE LA LIBERTAD
Cuando los marxistas se cuestionan la noción de libertad dentro del capitalismo, que no es más que la libertad «de los más poderosos», tienen razón, pero las sociedades comunistas surgidas del marxismo no supieron dar otra respuesta que la dictadura. La teoría marxista, además, no propone reflexionar sobre ninguna institución que pueda reforzar la libertad de los individuos y por consiguiente sea capaz de promover una igualdad estable, capaz de generar una nueva sociedad.
Para esta teoría, bajo el capitalismo, la libertad es «la libertad del propietario» y no la auténtica libertad de tener una propiedad, «la libertad anárquica y egoísta que generan los monopolios» y no la auténtica libertad de comerciar, «la emancipación del capital», bastante incontrolable, fuente de exclusión social y de corrupción y no la auténtica «emancipación de los individuos».
Las experiencias revolucionarias llevadas a cabo hasta ahora, aunque estén concebidas inicialmente para reducir las diferencias sociales, no han hecho más que transformar «un mundo de abundancia para pocos en un mundo de poco para todos»[7]. No han mejorado el Estado, ni han profundizado en la democracia, ni en la participación política. No han elevado el nivel de concienciación del ciudadano ni le han permitido sentirse un eslabón de la sociedad. No han puesto fin a la explotación, ni al egoísmo, ni al racismo, ni al sexismo. Aunque estuvieran inspirados en nobles ideales, no han logrado su objetivo.
Es evidente que el Presupuesto Participativo no es la única respuesta a este problema, pero es una experiencia que incide especialmente en la cuestión del «poder local». Se orienta hacia una forma universal de dirección del Estado y de creación de un nuevo tipo de Estado que combina la representación política tradicional (la de las elecciones periódicas) con la participación directa y voluntaria de los ciudadanos (a través de la creación de formas de «cogestión»). Así, los representantes elegidos en sufragio universal y los participantes surgidos de la democracia directa y voluntaria pueden tomar decisiones cada vez más relacionadas con los intereses de la población.
El proceso del Presupuesto Participativo realiza una crítica práctica de la libertad eminentemente formal: el ciudadano, una vez ha votado, vuelve a su casa hasta la próxima vez. Gracias al sesgo del Presupuesto Participativo, el ciudadano puede, de forma directa y concreta, dirigir la lucha por sus derechos combinando la decisión individual (querer participar) con la participación colectiva (que genera unas decisiones públicas).

LA IMPLANTACIÓN Y SUS DIFICULTADES
En Porto Alegre, la idea del Presupuesto Participativo apareció a partir de la campaña para las elecciones municipales de 1988. En aquel momento, el Partido dos Trabalhadores proponía en su programa democratizar las decisiones y gestionar apoyándose en los Consejos Populares. El objetivo era permitir a cada uno de los ciudadanos intervenir en la elaboración de las políticas públicas y en el conjunto de decisiones del municipio relacionadas con el futuro.
Esta idea estaba más inspirada en los principios generales de la Comuna de París y de los soviets que en las experiencias locales.
El objetivo del Partido dos Trabalhadores, así como de todos los partidos que apoyaban la candidatura de la izquierda en 1988, era realizar una especie de «transferencia» de poder hacia la clase obrera organizada. Así, la representación política tradicional, surgida de las urnas, sería «sustituida» gradualmente por la democracia directa.
Era sin duda una visión progresista y positiva, aunque extremadamente simplista. El programa municipal no indicaba ni la forma cómo esta transferencia de poder habría de realizarse, ni la forma cómo emergerían las nuevas instituciones de poder popular, ni cómo se resolvería la relación con la Cámara de Representantes municipales, organismo legítimo y que, según la constitución, tiene numerosas competencias.
Como resultado de la victoria de la izquierda, después del primer año de mandato, había habido una gran afluencia de público a las reuniones plenarias de barrio. En los 16 distritos del Presupuesto Participativo los habitantes de las comunidades más pobres acudieron masivamente a las reuniones. Con su participación directa podían decidir inversiones que hacía decenios que reclamaban. Pero todos lo querían todo al mismo tiempo y exigían que el municipio hiciera honor a sus «promesas» electorales y emprendiera «inmediatamente» los trabajos destinados a mejorar sus barrios, totalmente abandonados por los poderes locales precedentes.
Pero el municipio no disponía ni de recursos ni de proyectos. Lo primero que había que hacer era reformar profundamente la fiscalidad local, para liberar recursos (por medio de los impuestos locales) y permitir así a la ciudad responder a las demandas y conseguir un nivel mínimo de credibilidad. Igualmente había que establecer un diálogo con la ciudad, crear unas condiciones políticas para que los ciudadanos tuvieran confianza en los nuevos métodos de gestión municipal, integrando, por primera vez en la historia de la ciudad, a los ciudadanos normales.
La primera gran reforma fiscal se realizó con una gran movilización de delegados y representantes del Presupuesto Participativo, después de una dificil negociación con la Cámara de Representantes municipales. Además, durante los dos mandatos del Partido dos Trabalhadores y del Frente Popular se hicieron otras modificaciones fiscales. Esto permitió aumentar la capacidad de recaudación del municipio (recaudación directa), que pasó gradualmente del 25% (en 1989) al 51%, aproximadamente, del total en 1996. Esta cifra se alcanzó en el último año del segundo gobierno del Frente Popular en la ciudad, que finalizó el 31 de diciembre de 1996.
Aunque el dinero estaba «en la caja», no fue posible empezar inmediatamente el trabajo ya que era necesario, primero, pagar las deudas de los gobiernos municipales anteriores. La intensa participación de las comunidades en el primer año se redujo considerablemente al año siguiente, en la época de las reuniones del Presupuesto Participativo destinadas a «discutir la política impositiva» y «programar la realización de los trabajos planteados». La decepción fue grande. La reforma fiscal (llevada a cabo durante el primer año de mandato) sólo tuvo efectos sensibles para la población a partir de 1992. No fue hasta ese momento que se iniciaron la mayoría de trabajos decididos a lo largo de los dos primeros años del Presupuesto Participativo.
A pesar de la débil participación ciudadana en las sesiones plenarias de 1990 (segundo año del primer mandato) la alcaldía respetó las decisiones tomadas por la población. Como las inversiones se empezaron a poner en práctica, aunque con retraso, el «boca-oreja» empezó a funcionar en los barrios de las clases populares y sobre todo allí donde viven los trabajadores más pobres. Se decía que «aquellos trabajos habían sido decididos con la participación de los habitantes organizados». De hecho, la naturaleza y el tipo de trabajo ya expresaban el grado de conciencia de cada distrito y su grado de organización. El impacto de esta respuesta concreta a las demandas fue considerable.

EL CRECIMIENTO
A partir del segundo mandato (1990), el Presupuesto Participativo ya se perfilaba como un nuevo hecho político, estructurador de una nueva relación política del municipio con la sociedad civil. Con el arranque de los primeros trabajos, el boca-oreja y las informaciones emitidas a través de un programa de televisión realizado por la Coordinación de Comunicación Social de la Alcaldía, las comunidades comenzaron a darse cuenta de que «el Presupuesto Participativo valía la pena». La ciudad tomaba conciencia poco a poco de que el gobierno municipal reconocía realmente a los ciudadanos como la fuente de las decisiones más importantes. «Un hecho nuevo» en la forma de gobernar comenzaba a emerger.
Este «hecho nuevo» era, por una parte, la realización concreta de decisiones que emanaban de una base social pobre que había sido movilizada y, por otra, la transparencia de la gestión municipal. Se empezó a forjar un nuevo imaginario popular. Poco a poco, en los barrios populares, los líderes, que habían alcanzado una cierta notoriedad gracias al «clientelismo» y al tráfico de influencias, perdieron sus redes personales y empezaron a cambiar de comportamiento.
Desde el primer año, el municipio emprendió un esfuerzo permanente para mostrar claramente que no rechazaba a ningún ciudadano por razones ideológicas o de partido. Se recordaba continuamente que se trataba de un proceso abierto, que todos los ciudadanos eran iguales frente al municipio, que todo ciudadano podía defender las inversiones que creyera necesarias. Para eso sólo era necesario que probase su capacidad de movilización y de participación activa en el proceso de decisión.
EL PAPEL DE LOS COORDINADORES DE DISTRITO
Las sesiones plenarias del Presupuesto Participativo van precedidas de un trabajo de información realizado por las asociaciones comunitarias, por los diarios de barrio, los boletines de asociaciones e incluso por folletos editados por el municipio invitando a la población a las sesiones. Unos días antes de la sesión plenaria, el municipio pone a disposición de los delegados y coordinadores de distritos un coche con megafonía que circula por los lugares más frecuentados de los barrios y vilas para recordar a la población el lugar y la hora de la reunión e invitar a todos a participar.
Al comienzo de la sesión, cada uno «se inscribe» (nombre y dirección) para conocer cuantos delegados elegirá esta asamblea. Sólo tienen derecho a participar las personas que viven en aquel distrito.
Para que una comunidad no «se impaciente», como pasa muy a menudo en este tipo de reuniones, la Secretaría Municipal de Cultura prevé unas piezas de teatro popular, pequeños sainetes que relatan aspectos importantes de la vida social, marionetas, música. A menudo también se presentan vídeos sobre el estado de los trabajos iniciados por el Plan de Inversiones del año anterior. Los representantes de la ciudad y los líderes del distrito son testigos de ello.
Todas las sesiones plenarias van acompañadas de una cierta tensión política. La presencia del alcalde y de los secretarios municipales facilita y estimula las críticas y la presentación de demandas, pero también las divergencias existentes entre los líderes del distrito, cada uno de los cuales intenta asumir el papel más importante.
Los coordinadores de los distritos del Presupuesto Participativo velan para que, en el turno de palabra, todos los microdistritos, todas las posiciones políticas presentes puedan expresarse. Los grupos de habitantes y entidades comunitarias, representados por sus líderes más reconocidos, designan a sus portavoces.
Maria Eunice de Andrade Araujo, filósofa y pedagoga, especialista en educación popular, coordinadora del Distrito Sur y Este de Porto Alegre de 1992 a 1996, ofrece el testimonio de su propia experiencia:
«Los coordinadores de distrito del Presupuesto Participativo, 'cuadros políticos' del municipio, vinculados a la Coordinación de Relaciones con la Comunidad (CRC), ocupan este lugar desde 1991 y deben cumplir las misiones siguientes:
Realizar el seguimiento del proceso de discusión del presupuesto en cada distrito del Presupuesto Participativo, sin interferir directamente en las decisiones. El coordinador de distrito vela para que el debate sea democrático, ofrece aclaraciones sobre los criterios que orientan la elección de las inversiones, informa del avance de los trabajos iniciados dentro del plan de inversiones del año anterior y anima a la creación de comisiones de seguimiento de los trabajos.
Tener una aproximación global de las acciones del municipio en los distritos para combatir la tendencia a la fragmentación de las estructuras administrativas municipales. El coordinador de distrito ayuda a programar los contactos entre la población y el municipio gracias a reuniones como los foros de servicio que tratan del servicio y del mantenimiento. Poco a poco ha asumido un rol que va más allá de las cuestiones de presupuesto. Se ha convertido en un ?centro administrativo ambulante~ principalmente en los distritos donde, en épocas anteriores, no se había constituido un centro administrativo.
Ser portador de ciertos valores. El Presupuesto Participativo necesita una actitud activa de cooperación y solidaridad. Sin esto, la lógica de competición ('tener ventaja' al precio que sea) comporta un proceso de exclusión. Sobre el modelo de prácticas solidarias, el coordinador de distrito ha de ayudar a los ciudadanos a negociar.
Es fundamental que conozca las interioridades del municipio y la forma de funcionar de la maquinaria administrativa. No tiene que sustituir a los líderes comunitarios, sino ayudarlos a hacer de puente entre el poder municipal y la población, de alguna forma a 'acortar el camino'.
Finalmente, debe tener, además de la confianza de los altos responsables municipales, capacidad de interpelación de todos los sectores de la sociedad. Efectivamente, en situación de conflicto, a menudo juega un papel de mediador que exige cualificación, sentido común y compromiso. Es por este motivo que esta misión se confía a los mejores cuadros políticos. Para ello no hay ni formación ni cualificación específica. Nuestra única escuela deformación es la vida, la acción y una constante reflexión crítica.
En nuestro trabajo puede haber desviaciones: por ejemplo, sustituir al dirigente asociativo, lo que constituye una falta de respeto para la autonomía de los movimientos organizados, o asegurar deforma paternalista las tareas propias de la comunidad. Son desviaciones que debemos vigilar; ya que las relaciones de tu tela, generadoras de subordinación y de dependencia, todavía no han desaparecido totalmente de nuestra herencia política. Otra desviación nos preocupa: si se ha sido anteriormente militante en el barrio, se arriesga a no lograr ser imparcial. Es por esta razón que la Coordinación de Relaciones con la Comunidad (CRC) ha adoptado la norma siguiente: el coordinador de distrito no puede ejercer su actividad en el distrito donde vive. Finalmente, como dificultad suplementaria, asumir la responsabilidad de ser la ?cara? del poder municipal más cercano a la población y convertirse de esta forma en el blanco privilegiado en caso de éxitos o fracasos de las acciones municipales.
Hemos visto como la participación de la población en el Presupuesto Participativo aumentaba progresivamente. Aunque la gente no asista de forma regular (dificultad a la que se enfrentan la mayoría de organizaciones de barrio actualmente), se pueden comprobar los signos de un refuerzo cuantitativo y cualitativo del movimiento organizado en Porto Alegre. Además, se debaten algunas temáticas transversales que hacen referencia a toda la ciudad (orden del día de las comisiones temáticas, Plan Director, etc.). Estos resultados positivos en gran parte son resultado de la acción militante de los coordinadores de distrito del Presupuesto Participativo».

EL PAPEL DE LOS LÍDERES DE LAS COMUNIDADES Por haber sido uno de los testigos privilegiados de este proceso durante ocho años, he podido constatar tres tipos de actitudes en los líderes de las comunidades.
Los líderes del primer grupo limitan su participación sólo al proceso del presupuesto. Manteniendo unos hábitos de clientelismo que no llegan a sobrepasar, son sistemáticamente rechazados por las comunidades.
Los líderes del segundo grupo se transforman a lo largo del proceso. Adquieren un nuevo lenguaje, se reciclan, comienzan a ejercer una auténtica mediación entre la base y el municipio. Modulan la relación de fuerzas en función del objetivo perseguido: dicho de otro modo, defienden los trabajos que necesita su comunidad midiéndolos en comparación con las demandas surgidas de los demás microdistritos.
Los líderes del tercer grupo podrían clasificarse como «líderes emergentes»; dicho de otro modo, los líderes comunitarios surgidos con el Presupuesto Participativo y que se han formado a través de sus métodos de trabajo. Estos son los que tienen más prestigio entre la población.
La conciencia de los líderes evoluciona a lo largo del proceso en la medida que todas las demandas, que surgen de las comunidades y por consiguiente compiten entre ellas, son debatidas en «la escena pública». Poco a poco, los líderes descubren no sólo los límites del poder público, sino también la «relatividad» de las necesidades de su barrio en relación con otras demandas más urgentes e importantes. El proceso del Presupuesto Participativo no choca sólo con la estrechez y con los límites de la democracia representativa; se diferencia así del «consejerismo puro» (en el sentido de la Comuna de Paris o de los primeros soviets), proceso no regulado, en el cual los más listos aventajan a los demás, así como del «populismo tradicional», esencialmente consultivo, que no ve en la participación popular nada más que un simple elemento de información y de conocimiento utilizado por el ejecutivo para tomar sus decisiones.
El hecho de que el Presupuesto Participativo sea regulado con previsibilidad y al mismo tiempo sea abierto (cualquier ciudadano puede participar en él) crea, efectivamente, una cultura y una psicología en la cual los líderes tienen necesidad de conocer bien las reglas del proceso. Por una parte, deben respetarlas y, por otra, deben activar la participación del mayor número posible de personas si quieren incrementar su influencia en sus decisiones.
El «populismo consultivo» conduce a la sumisión porque en última instancia, es el líder quien tiene el poder de decisión. El «consejerismo tradicional» estimula la habilidad política del líder que debe conmover a los participantes si quiere arrastrar a la gente en las sesiones plenarias. Este «consejerismo tradicional» no tiene reglas (ni autónomas ni provenientes del poder público) que organicen de forma democrática los debates en torno a las demandas.
Por el contrario, en el proceso del Presupuesto Participativo, la decisión sigue un curso previamente señalado que necesariamente ha de tener en cuenta las demandas de los demás distritos. El número de participantes, la habilidad en el debate, el respeto por las reglas aprobadas previamente por todos y el respeto de los demás líderes, son todos ellos parámetros que pesan sobre la decisión final.

EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y LOS MEDIOS
El proceso del Presupuesto Participativo no ha gozado nunca del apoyo de la prensa local ni ha sido aceptado por ésta. Podría decirse que ha sido claramente ignorado por los medios locales, no sólo porque fuese visto como «algo del PT» (¡lo que es un «inmenso» honor para el partido!) sino sobre todo porque disminuye la presión que pueden ejercer los creadores de opinión y los grupos económicos sobre el Estado. Dicho de otro modo, en este proceso, la influencia sobre el Estado se ejerce de abajo a arriba. Los privilegiados, en este caso, son los que están dispuestos a participar, y no las denominadas personalidades que tienen influencia sobre los medios de comunicación o sobre la administración pública.
Muy pocos periodistas han aceptado participar en las Asambleas del Presupuesto Participativo. Los pocos que lo han hecho se han llevado una buena impresión (Raúl Moreau, Alfonso Ritter y otros). Aunque no estén relacionados con el Partido dos Trabalhadores, se han convertido en defensores del proceso y difunden información siempre que pueden.
Cuando el Presupuesto Participativo fue seleccionado para participar en Hábitat II (II Foro Mundial de Ciudades de la ONU) en Estambul, los medios de comunicación y los líderes de opinión, que lo habían ignorado de forma superlativa, se encontraron en una situación extremadamente incómoda. Algunos, ciertamente, no han abandonado sus prejuicios, no dejan pasar una sola ocasión para criticarlo; argumentan, incluso, que el Presupuesto Participativo sólo afecta a los «pequeños trabajos» sin importancia para el futuro de la ciudad.
Sus argumentos aún se han vuelto más inconsecuentes desde que el Presupuesto Participativo ha tomado decisiones que afectan a los grandes proyectos urbanos, como la rehabilitación del Mercado Público, la Depuradora de aguas de Ipanema y la construcción de cinco vías estructurales (obras estratégicas para el futuro de la ciudad). Muy influidos por la ideología conservadora, estos mismos periodistas no dudan en mantener que los «vileiros» sólo aprueban los mercados públicos porque estos sirven a sus intereses.
Pedro Luiz da Silveira Qsório, periodista y coordinador de Comunicación Social del Ayuntamiento entre 1993 y 1996, analiza así la relación de los medios de comunicación con el Presupuesto Participativo.
«En Porto Alegre, la desconsideración periodística por el Presupuesto Participativo se debe, básicamente, al reconocimiento, por las empresas de comunicación, del potencial revolucionario y transformador contenido en sus prácticas, flagrantemente contraria a sus intereses y a los de los grupos sociales que ellos representan. Hasta hoy, los diarios (con la excepción de los más de 40 diarios de barrios y comunidades que abrieron sus páginas a las informaciones sobre el Presupuesto Participativo), radios y televisiones de la capital gaúcha prácticamente no noticiaron el extraordinario hecho periodístico que es el Presupuesto Participativo. Se trata de un acontecimiento de características aun inéditas que reúne millares de personas, transcurre en la ciudad sede de las empresas de comunicación (por lo que no genera costes extraordinarios de cobertura), tiene una importancia social confirmada periódica y públicamente que ya fue noticia en la prensa de Río de Janeiro y de Sao Paulo y de otras regiones, tuvo y tiene reconocimiento y repercusión internacionales y se refiere a la vida cotidiana de millares de portoalegrenses (lo que justificaría, si fuese preciso, su inserción en las secciones de información local).
Si tales evidencias sociales fuesen todavía insuficientes para justificar la atención de la prensa, podríamos decir que el Presupuesto Participativo ofrece escenas particularmente pintorescas, instantáneas reveladoras a la mirada profesional de enormes posibilidades y de extraordinarias pautas, temas, reportajes y fotografías. Las reuniones del Presupuesto Participativo podrían ser puntos de partida tanto para noticias y temas sobre la administración popular -pues allí están expuestas sus debilidades y eventualmente sus méritos- como, y principalmente, para reportajes sobre la ciudad y su población.
En fin, no está de más recordar que los gaúchos destacan por su politización, y los debates estimulados por el Presupuesto Participativo son acordes con la índole y la cultura local. Son tan grandes las obviedades periodísticas que sólo una fuerte presión empresarial movida por intereses políticos y económicos puede determinar la permanencia del silencio en torno al Presupuesto Participativo. Pero, transcurridos ocho años, cualquier periodista debe también preguntarse si sus colegas no tuvieron o no tienen dificultades en discernir lo que sus patrones tan hábil y rápidamente percibieron. ¿La distancia que los periodistas mantienen con el Presupuesto Participativo se debe únicamente a la presión de la patronal y de los funcionarios contrarios? ¿En los últimos tiempos, no estarán impregnados los periodistas de una visión social simplificada y nihilista? ¿No serán cautivos de una postura que privilegia la denuncia como práctica que da sentido a su trabajosa vida profesional? ¿De hecho, en qué medida fue percibido el alcance político y social del Presupuesto Participativo? Por cierto, un debate sobre el lugar del periodismo y del periodista en la sociedad contribuiría a hacer frente al cerco impuesto por las empresas de comunicación.
Porque, entre los muchos motivos que estas poseen para cotidianamente no respetar las reglas del buen periodismo y al público del cual viven, hay un motivo que ciertamente les preocupa mucho: esa manía del control público puede ponerse de moda, y entonces los medios de comunicación tendrían que rendir cuentas a la sociedad sobre sus desmanes».
[1] RUBLE, A. Blair et al. «Introduction: Globalism and Local Realities-Five Paths to the Urban Future». En Preparingfor the Urban Future... Washington, Woodrow Wilson Center Special Studies, 1996, p. 1.
[2] CASTELLS, Manuel y BORJA, Jordi. «As cidades como atores políticos». Noves Studos, Sáo Paulo, CEBRAP, n0 45, julio 1996, p. 158.
[3]UTZIG, José Eduardo. «Notas sobre o governo do PT em Porto Alegre». Novos Studos, Sáo Paulo, CEBRAP, n0 45, julio 1996, p. 213.
[4] CORREAS, Oscar. «El neoliberalismo en el imaginario jurídico». En Direito e neoliberalismo: elementos para urna leitura interdisciplinar. Curitiba, Ediçóes del Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos, 1996, PP. 4 y 5.
[5] TOURAINE, A. Carta aos socialistas. Lisboa, Ed. Terramar, 1996, p. 36.
[6] BOBBIO, Norberto etal. Dicionário de política. 2 vol., Brasilia, Ediçóes da Universidade de Brasilia, 1996, 2a ed., p. 326.
[7] DARHERNDORF, Ralf. O confito social moderno -um ensaio sobre a política da liberdade. Sáo Paulo/Rio de Janeiro, Ediçóes da Universidade de Sáo Paulo/Jorge Zahar Ediçóes, 1992, p. 23.
Tarso Genro. el que fue alcalde de la ciudad de un millón de habitantes, Porto Alegre (Brasil) y virtual candidato a la presidencia del Gobierno por el Partido de los Trabajadores, Tarso Genro, 51 años, estuvo el lunes (10/ 2/ 1999) en la sede de IC-V. Durante su alcaldía se aplicó un revolucionario sistema de participación ciudadana en que los vecinos tenían control real de los presupuestos y poder decisión.
"El alcalde renuncia a decidir muchas cosas, pero eso amplia extraordinariamente su representatividad política"
¿Los propios vecinos deciden las inversiones de cada barrio? Así es. El año pasado más de 40.000 personas y 1.200 entidades, desde clubs de madres hasta clubs de futbol.
Póngame un ejemplo. Por ejemplo en mi época el barrio de Partenón tenía un grave problema de delincuencia. Por eso sus vecinos votaron durante cuatro años seguidos a favor del alumbrado público y el asfaltado para que la policía pudiera moverse. Se invirtió en esos aspectos y se redujo drásticamente la inseguridad.
¿Tiene voz y voto en el Pleno Municipal el delegado electo de cada barrio? Lo tiene en un consejo general de representantes que son los que deciden el presupuesto anual. Pero antes el alcalde ya ha estado en todas las reuniones de cada uno de los 16 barrios para defender sus propuestas.
¿Le rechazaron a usted sus propuestas? Sí, muchas veces.
Ejemplo. Yo llevé a muchos barrios la nacionalización del transporte colectivo. Pero el pueblo lo dejó en cuarto lugar. Para ellos era más importante la red de cloacas y eso hicimos.
¿Qué pasa cuando nadie quiere un vertedero, es decir, cuando los intereses de un barrio se enfrentan a os del vecino? Eso lo soluciona el Consejo General del consejo participativo donde hay dos delegados de cada barrio.
¿Y cuando se enfrentan el interés público de la ciudad con el particular de unos vecinos que, por ejemplo, no quieren ser expropiados para abrir una avenida? Elevamos el conflicto al Consejo General, una vez más. Y su decisión será asumida por la alcaldía.
O sea que el alcalde Porto Alegre decide mucho menos que cualquier otro. Pero sus decisiones han sido fundadas en decisiones colectivamente articuladas y eso le hace un alcalde mucho más fuerte que los otros. Renuncia a decidir muchas cosas, pero eso amplia extraordinariamente su representación política.
Por eso van el Partido de los Trabajadores va ya por la tercera legislatura? Y vamos por la cuarta.
Y cuando usted sea presidente del Brasil aplicará este sistema a toda la nación. Por ahora nos conformamos con aplicarlo al estado de Rio Grande del Sur, que es el más importante de Brasil. Pero Lulla ya presentó una enmienda constitucional para aplicar el presupuesto participativo en todo el país.
Es tan bonito que parece un sueño. Dígame los fracasos por los que ha pasado y le creeré un poco más. Muchos fracasos. En los primeros años recibimos una hostilidad flagrante de la comunidad. La gente no nos creía y mostraban una postura muy agresiva hasta de desacato personal. Rompíamos la tradición del clientelismo que engaña con promesas y eso no les gustaba.
¿Han descubierto un nuevo tipo de democracia? Digamos que es un paso importante en el concepto de ciudadanía.
¿Cualquier otra alcaldía es una dictadura? No. La representación política es insuficiente, pero es un importante espacio democrático.
¿Este sistema ralentiza más todavía la burocracia muncipal? Sí. Las dictaduras siempre son más rápidas. Esto es más lento pero más estructurador de la sociedad. Por otra patrte, cada año mejoramos "el time".

Porto Alegre (Brasil)La experiencia del Presupuesto Participativo

2006-03-30T14:27:00.000-03:00

La experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre (Brasil)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1996, y catalogada como BEST. ( Best Practices Database.)País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América del SurRegión ecológica: Ribereño (cuencas hidrográficas)Ámbito de la actuación: CiudadInstituciones: Gobierno local
Palabras clave = Elaboración del presupuesto. Planificación de la inversión. Participación. Justicia social. Gestión urbana.
Categorías = Buena gestión urbana: descentralización; gestión y administración públicas. Participación ciudadana y riqueza Cultural: educación cívica; participación de la comunidad; reducción de la exclusión social; integración social. Igualdad y equidad de género: acceso a los recursos; control de los recursos; plena participación en la sociedad; funciones, atribuciones y cometidos en razón del género.
Contacto principal:Prefeitura Municipal de Porto Alegre Praça Montevideo, 10-1. andarPorto Alegre, Río Grande do Sul Brasil90010-170(051)224.4400 ou 228.8725 (fax)zanotta@procempa.tche.br (Dirección dudosa)Patrocinador:Porto Alegre City HallPraça Montevideo, 10-1. andarPorto Alegre, Río Grande do Sul Brasil90010-170(051)224.4400 ou 228.8725 (fax)zanotta@procempa.tche.br (Dirección dudosa)Socio:Utzig, Jose EduardoRua Andre Puente, 50Porto Alegre, Río Grande do Sul Brasil90035-150(051)225.4520, 225.1417 ou 225.1589zanotta@procempa.tche.br (Dirección dudosa)
Socio:Ferrér, Jo o Carlos CamargoRua André Puente, 50Porto Alegre, Río Grande do Sul Brasil90035-150(051)225.4520, 225.1417 ou 225.1589zanotta@procempa.tche.br (Dirección dudosa)
Socio:Miele, MarceloRua André Puente, 50Porto Alegre, Río Grande do Sul Brasil90035-150(051)225.4520, 225.1417, 225.1589zanotta@procempa.tche.br (Dirección dudosa)
R E S U M E N
La historia de la elaboración y de la ejecución de los presupuestos públicos en Brasil está marcada por graves deformaciones relacionadas con la concentración de poder, el despilfarro de los recursos, los asuntos políticos y la corrupción. En Porto Alegre esta historia ha cambiado. Hace siete años, el Ayuntamiento de Porto Alegre creó un sistema innovador y revolucionario para formular y hacer el seguimiento del presupuesto municipal.
En este sistema, llamado Presupuesto Participativo, no participan únicamente los técnicos y las autoridades del gobierno municipal, decidiendo sobre la recaudación de impuestos y el gasto de los fondos públicos, encerrados en sus oficinas. Es la población, a través de un proceso de debates y consultas, quien determina y decide la cuantía de los ingresos y los gastos, así como dónde y cuándo realizar las inversiones, cuáles son las prioridades y cuáles son los planes y acciones que debe llevar a cabo el Gobierno.
El Presupuesto Participativo ha demostrado que la administración transparente y democrática de los recursos es la única manera de evitar la corrupción y el despilfarro de los fondos públicos. A pesar de alguna opinión en contra de los tecnócratas, la participación popular ha demostrado que el gasto es eficaz y efectivo donde tiene que serlo, y que los logros conseguidos en las obras públicas y en otros ámbitos son importantes para la población. Desde su inicio, los proyectos decididos mediante el Presupuesto Participativo, suponen inversiones superiores a los 700 millones de dólares, principalmente en infraestructura urbana y en la mejora del nivel de vida de la población.
El Presupuesto Participativo ha demostrado también que la intención de contar con mecanismos eficaces de participación y el compromiso del Gobierno de hacer aquello que ha decidido la población, es esencial para romper las cadenas y las barreras burocráticas que separan a la sociedad del Estado, y para formar una ciudadanía activa y movilizada. Hoy, en Porto Alegre, los ciudadanos conocen las cuestiones públicas y deciden sobre ellas, transformándose por tanto, ellos mismos, en los protagonistas de su propio futuro.
El Presupuesto Participativo es conocido por el 60% de la población, de acuerdo con un estudio de opinión pública, y millones de personas participan activamente en el proceso, acudiendo a encuentros, convenciones regionales, o asambleas para tratar temas específicos.En la actualidad hay al menos 70 ciudades en todo Brasil que utilizan el sistema de Presupuesto Participativo, basándose en la experiencia que tuvo lugar en Porto Alegre.
Inicio: 1989Final: Continúa
D E S C R I P C I Ó N
Una historia breve
Porto Alegre es la capital del Estado de Rio Grande do Sul. Tiene 1.290.000 habitantes y está situada en el centro de una región metropolitana de 3 millones de habitantes. Hasta los primeros años de la década de los ochenta, Porto Alegre experimentó un acelerado proceso de crecimiento de su población, que junto con una fuerte concentración de los ingresos, generó una gran inestabilidad y que dejó a una tercera parte de la población en zonas periféricas de la ciudad sin infraestructuras urbanas.
Esta población ha sido históricamente olvidada por todos los gobiernos municipales anteriores. En 1989 había una enorme cantidad de personas que vivían en barrios ilegales de la ciudad, sin alcantarillado ni calles pavimentadas, y cuyas chabolas carecían de agua potable. Eso suponía una enorme deuda de los poderes públicos con una parte muy importante de la población. Cuando se inició el sistema de Presupuesto Participativo se pudo comprobar que algunas personas habían estado luchando por conseguir un sistema de alcantarillado o el pavimentado de las calles durante más de 30 ó 40 años.
El Gobierno totalmente centralizado y no democrático era un obstáculo insalvable para establecer una relación de transparencia con la sociedad. El Ayuntamiento decidía las inversiones, dejando a la población totalmente al margen del proceso, y sus prioridades eran muy distintas a las de una parte muy importante de la población.
Además de esto, la ciudad se enfrentaba a un desequilibrio financiero y administrativo de naturaleza estructural. Los ingresos del Ayuntamiento provenientes de los impuestos, eran completamente desequilibrados e insuficientes para financiar ni siquiera una mínima parte de las obras públicas que se debían realizar para equilibrar el crecimiento de la ciudad y comenzar a pagar la deuda social contraída con los millones de ciudadanos que vivían en la miseria.
En 1989, cuando empezó a funcionar el sistema de Presupuesto Participativo, éste se enfrentó a una difícil situación que, además de la novedad del sistema, logró una modesta participación de la población. En 1990, la participación se mantuvo muy restringida, especialmente por las dificultades de financiación que el Ayuntamiento atravesaba. A partir de ese momento, cuando la ciudad recuperó su capacidad de inversión, gracias a una profunda reforma fiscal, el Presupuesto Participativo recibió un fuerte impulso. El Gobierno comenzó a tener fondos para abordar las demandas y la población empezó a sentir y a ver con sus propios ojos que se respetaban sus decisiones y que esto repercutía en un mejor nivel de vida.
A partir de 1991, el Presupuesto Participativo se convirtió en un proceso masivo y emocionante que empezó a movilizar a las comunidades de todos los barrios. En 1994, por ejemplo, más de 11.000 personas, y en 1995, más de 14.000 acudieron a los encuentros y asambleas regionales dirigidas y coordinadas por el Ayuntamiento. Si añadimos a este número de personas la enorme cantidad de asociaciones locales y organizaciones populares participantes, tendríamos más de 100.000 personas ligadas de alguna manera a la elaboración del Presupuesto de la ciudad. Además de esto, cerca de mil entidades y asociaciones se han inscrito para participar en este Presupuesto.
S O S T E N I B I L I D A D
Desarrollo del proyecto
El funcionamiento del Presupuesto Participativo ha mejorado en los últimos años, al tratar de resolver los muy distintos problemas que fueron surgiendo. Ya desde el principio, se vio claramente que las prioridades de las regiones más pobres, donde vivía la mayor parte de la población, eran muy diferentes de las que tenían las regiones que disfrutaban de mejores condiciones financieras . En las zonas pobres, por ejemplo, lo más necesario era un sistema básico de alcantarillado, mientras que los suburbios ricos aspiraban a tener una ciudad más limpia con más parques y bulevares. Por otro lado, dentro de las zonas más pobres de la ciudad no había un sentimiento común, y el grado de organización de los ciudadanos para conseguir sus aspiraciones, era muy dispar.
Otro problema al que se hizo frente fue a la tradición de la relación política existente entre los poderes públicos y los ciudadanos, basada en el intercambio de favores. Esta tradición, profundamente arraigada en nuestra cultura política, conduce a la pasividad y no a la participación. Además, no había experiencia previa de debatir sobre temas importantes y técnicos, como el presupuesto. Incluso después de la reforma fiscal, los ingresos no eran suficientes para satisfacer todas las demandas de la sociedad.
Por ello, se necesitaba una solución que rompiera, que desarraigara la pasividad y esta relación política. Se tenía que estimular la participación para determinar las inversiones y los gastos basándose en criterios objetivos, aceptados por las comunidades y capaces de abarcar toda la ciudad, a partir de una lista de prioridades enfocada a reducir las enormes diferencias.Las soluciones encontradas para resolver estos problemas, para asegurar la plena participación, garantizar la democracia del proceso y hacer que las discusiones fuesen educativas, productivas y más ricas, son las siguientes:
La ciudad se dividió en 16 zonas, según criterios geográficos, sociales y de organización de la comunidad, a través de los cuales se organizó la plena participación de la población; además, para permitir que otros ciudadanos y entidades ligados a cuestiones como los derechos de la mujer, la asistencia sanitaria, las asociaciones culturales, etc., participasen, se crearon otras cinco organizaciones de participación dedicadas a temas concretos: organización y desarrollo urbano de la ciudad, transporte y circulación, asistencia sanitaria y social, educación, cultura, actividades recreativas, desarrollo financiero y previsión fiscal.
Anualmente, el Ayuntamiento promueve al menos tres grandes asambleas de las organizaciones regionales, más las dedicadas a asuntos concretos. En la primera, la contabilidad de la inversión aprobada el año anterior, se hace pública para comprobar qué se ha hecho realmente, qué se esta haciendo, y qué no se ha empezado todavía y por qué. En este momento los ciudadanos pueden criticar a la administración pública. Esta fase garantiza la transparencia necesaria en el proceso, condición fundamental para mantener la franca relación que pretende establecer el Presupuesto Participativo. En la segunda fase, los vecinos de cada calle, de cada barrio y los participantes de las organizaciones temáticas deciden sus prioridades y eligen a los asesores del Presupuesto Participativo.
Entre estas dos fases hay tiempo para una fase intermedia, en la que se celebran numerosos encuentros, tanto en la esfera temática como en la regional (dividida a su vez en microregiones). Es entonces cuando la población expresa sus necesidades y establece una cierta prioridad para las obras más urgentes. Aunque esto se lleva a cabo en reuniones más reducidas, esta fase es la fundamental del proceso porque para establecer prioridades, la gente expresa sus deseos, dando lugar a una sana discusión sobre lo que es más importante.
Una vez establecidas las prioridades, se eligen los delegados y asesores de cada región u organización temática, y se constituyen el Foro de los Delegados Regionales y de los Delegados para cuestiones temáticas, el Consejo Municipal del Plan de Gobierno y del Presupuesto.
El Consejo Municipal del Plan de Gobierno y del Presupuesto lo constituyen dos asesores titulares y sus correspondientes sustitutos elegidos por cada una de las 16 zonas de que consta la ciudad, dos asesores titulares y sus correspondientes sustitutos elegidos por cada una de las cinco organizaciones temáticas, un representante titular y su sustituto del Sindicato de Empleados Municipales, y un representante titular y su sustituto de la Unión de las Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre. Los representantes del Gobierno son dos y no tienen derecho al voto. El mandato de los delegados es por un año con posibilidad de presentarse a la reelección. No obstante, este mandato se puede revocar en cualquier momento, mediante un proceso concreto que tiene lugar en el Foro de los Delegados Regionales y de los Delegados para cuestiones temáticas, y que requiere una mayoría cualificada de dos tercios.
El Consejo coordina y organiza el proceso de elaboración de los presupuestos y del plan de inversión y, más tarde, comprueba la ejecución del presupuesto acordado. Se celebran reuniones semanales con un orden del día y se activa un vínculo permanente con el poder ejecutivo.Los delegados, cuyo número es muy superior al de los asesores, tienen una reunión mensual y constituyen el mencionado Foro de los Delegados Regionales y de los Delegados para cuestiones temáticas. Su labor consiste en apoyar a los asesores recogiendo información que después hacen pública e informando a la población de los temas discutidos por el Consejo, y hacer el seguimiento, junto con la comunidad, y la puesta al día de las obras públicas previstas en el Plan de Inversión.
Después de las reuniones de las organizaciones temáticas y de las regiones y de la constitución del Foro de Delegados y del Consejo Municipal del Plan de Gobierno y del Presupuesto, se comienza a elaborar el borrador final del Presupuesto Municipal y del Plan de Inversión. En primer lugar, todas las secretarías junto con los órganos de gobierno participan en las reuniones del Consejo Municipal para discutir sobre las obras, su coste económico y su viabilidad técnica. Con esa información en las manos, los asesores y delegados vuelven a discutir con las comunidades. Después, el poder ejecutivo presenta a los asesores y delegados una propuesta de presupuesto detallada, que incluye todas las partidas de ingresos y gastos. Después de que las tres cifras principales del presupuesto están establecidas, el siguiente paso es elaborar el Plan de Inversión. Se observan tres criterios a la hora de concebir el Plan de Inversión:
la prioridad de la zona (decidida en las asambleas zonales: alcantarillado, educación, pavimentación de calles, etc).
La población total de la zona (las áreas más pobladas reciben más).
La carencia de servicios o infraestructura (las áreas más pobres reciben más).
Contrastando estos criterios y discutiendo con la población, se establecen las inversiones y las obras que se llevarán a cabo en cada región de la ciudad, a propuesta de las organizaciones temáticas y del propio Gobierno municipal.
Al final del proceso el Plan de Inversión se presenta para su aprobación al Consejo Municipal del Plan de Gobierno y del Presupuesto.
Después de la aprobación del Presupuesto Municipal por el Consejo, el poder ejecutivo envía la propuesta a los concejales del Ayuntamiento. Es así como se produce la unión real de la democracia directa y participativa con la democracia representativa. Naturalmente, es una relación tensa y difícil pero que ha demostrado ser extremadamente positiva. Los concejales de la ciudad discuten con el poder ejecutivo y con los asesores acerca de las cifras del presupuesto, presentan enmiendas y eventualmente sugieren cambios. Se establece entonces una difícil negociación, que da lugar a importantes cambios que no afectan a la estructura global del presupuesto, ya que los concejales saben que el presupuesto es el resultado de un verdadero proceso de representación política y social.
I M P A C T O

Los resultados del Presupuesto Participativo
Desde que el Presupuesto Participativo se ha consolidado, el Ayuntamiento ha dedicado un porcentaje que varía entre el 15 y el 25% de los ingresos e inversiones (el resto se emplea para el pago de los salarios de los empleados y para sufragar los gastos administrativos corrientes). De esta manera y de acuerdo con lo dicho al principio, las obras decididas mediante el Presupuesto Participativo, representan inversiones superiores a los 700 millones de dólares.
A lo largo de los años, el Presupuesto ha dado prioridad a las obras de saneamiento básicas. Esto ha permitido un incremento del suministro de agua, entre 1990 y el principio de 1995, de 400.000 hasta 465.000 familias. Hoy, la red de abastecimiento de agua aprovisiona al 98% de las familias. Con respecto al sistema de alcantarillado, el incremento ha sido aún mayor. En 1989, el sistema de alcantarillado llegaba al 46% de las familias y, en la actualidad, al 74%.
Con las inversiones que se prevé realizar el próximo ejercicio, se debería llegar al final de 1996 con un 85% de la población conectada al sistema de alcantarillado.
Otra cuestión prioritaria para el Presupuesto Participativo es la pavimentación de las calles de los suburbios. Anualmente se pavimentan entre 25 y 30 kilómetros de calles en los suburbios y zonas más pobres de la ciudad. El alcantarillado, el alumbrado público y la urbanización de zonas, la salud y el alojamiento, son otras cuestiones que se consideran prioritarias.
En el campo de la educación, las inversiones decididas por el Presupuesto Participativo permitieron aumentar el número de matrículas a más del doble entre 1988 y 1995, además de una considerable mejora de la calidad de la enseñanza.
Pero los resultados del Presupuesto Participativo no pueden ni deben ser juzgados solamente por las cifras y los porcentajes, aunque sean fundamentales para demostrar que la participación, la transparencia y la democracia pueden hacer que el gasto público sea mucho más eficiente y eficaz.
Tan importante como los resultados reales del Presupuesto Participativo, es la recuperación de la ciudadanía de Porto Alegre y su despertar ante una activa participación en los asuntos públicos.
Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.
Traducido por María Isabel Gómez Jiménez.

Revisado por Lourdes Domingo e Isabel Velázquez.

PERU PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

2006-03-30T14:23:00.000-03:00

Presupuesto Participativo:
Alcances y límites de una política pública.*
Mariana Llona, Laura Soria.
desco

La democracia es, antes que nada, y sobre todo, un ideal. (...). Sin una tendencia idealista una democracia no nace, y si nace, se debilita rápidamente. Más que cualquier otro régimen político, la democracia va contra la corriente, contra las leyes inerciales que gobiernan los grupos humanos. Las monocracias, las autocracias, las dictaduras son fáciles, nos caen encima solas; las democracias son difíciles, tienen que ser promovidas y creídas.
Giovanni Sartori.

Presentación.
El nuevo proceso de descentralización en el país, trajo consigo un marco normativo que incorpora la participación ciudadana en la toma de decisiones para la gestión local. Esta presencia se da a través de los procesos de planificación concertada del desarrollo (Planes estratégicos y operativos) y la programación del presupuesto público (Presupuesto Participativo). Para lograrlo se han modificado y promulgado nuevas leyes nacionales. Después de una reforma constitucional y la aprobación de la Ley de Bases de Descentralización, se ha dado forma al marco general necesario para avanzar en este proceso tanto en el terreno político como fiscal e institucional.
El antecedente inmediato del desarrollo de los procesos participativos a mayor escala han sido las experiencias de gestión local participativa de los años 80 y 90s en el ámbito de local, que contaron con el apoyo de los organismos no gubernamentales de desarrollo y de las agencias de cooperación internacional.
Incorporar la participación ciudadana en la toma de decisiones en la gestión local y regional y convertirla en política de estado significa vencer aún muchas resistencias de diversos actores y en varios ámbitos donde ello es visto como un riesgo para la eficiencia y eficacia de la democracia. En el debate está la aparente contradicción entre la representatividad y la participación universal.
No es muy largo el camino recorrido desde que el tema de la descentralización y la participación ciudadana se convirtiera en parte de la agenda pública. Sin embargo consideramos que es tiempo suficiente para detenernos un momento y realizar un pequeño balance de las acciones realizadas, revisando nuestros viejos supuestos y planteando nuevas miradas que contribuyan al mejor desarrollo de los procesos en curso.
El presente artículo reflexiona sobre los alcances y límites del proceso del presupuesto participativo en nuestro país, y lo enfoca desde dos entradas centrales: la primera, referida a los marcos interpretativos que orientan el proceso y la segunda, sobre experiencias concretas desarrolladas en distintas localidades del país. Es decir, elementos conceptuales de un lado y elementos de aplicación de otro.
El artículo está subdividido en cinco secciones: 1) El proceso de descentralización en el país, donde se presentan los aspectos más relevantes del contexto y las características principales que debieran estar presentes, 2) los antecedentes del proceso del presupuesto participativo, donde se presentan las experiencias previas a la promulgación de la ley del presupuesto participativo, 3) el marco interpretativo, donde se presenta un análisis general de los conceptos que están considerados como elementos centrales de este proceso participativo, 4) la revisión de algunas hipótesis a la luz de esta información, y 5) los comentarios finales.
El proceso de descentralización en el país.

El Perú es uno de los países más centralizados de la Región. A pesar de poseer más de 2,000 gobiernos municipales, éstos apenas manejan el 5% del presupuesto de la república. El gobierno central concentraba, en el año 2000, el 87% de los ingresos públicos después de las transferencias de ley, frente al 65% en promedio de gobiernos de países medianos y grandes de la Región y 54% en países desarrollados. A nivel del gasto público se daba el mismo comportamiento, para el mismo año, los gobiernos locales, fueron responsables del 12% del gasto total, frente al 34% en América Latina y al 43% en los países desarrollados.
El retorno de nuestro país a los cauces democráticos trajo consigo una ambiciosa política de democratización y reforma del Estado que pretendía desde la independencia del Poder Judicial y del Poder Legislativo, hasta la modernización del Poder Ejecutivo, pasando por el ansiado proceso de descentralización, reclamo permanente de las poblaciones del interior del país que ningún político que asumiera el gobierno podía dejar de atender.
Un amplio espectro de fuerzas políticas y sociales del país sumaron voluntades para que se avanzara en esta línea. La firma del Acuerdo Nacional suscrito, en julio del 2001, por todos los partidos políticos, después de una intensa consulta con la sociedad civil, sella esta primera etapa de intención de trabajar todos por la reorganización del Estado.
Y ello se produce en un contexto que no ofrecía las mejores condiciones. El país venía, además de una crisis política, de un período de paralización económica. Luego de casi cuatro años de estancamiento en los que la tasa de crecimiento promedio fue inferior al 1%, la economía peruana empezó a recuperarse en el último trimestre del 2001 con un incremento del PBI de orden del 3% y del 5,3% en el segundo semestre del 2002. Las resistencias a iniciar el proceso de descentralización por parte de algunos sectores tenía que ver también con el temor respecto a que se diera un proceso desordenado que tuviera como corolario un descontrol de nuestro débil sistema financiero1.
Este nuevo intento por la descentralización del país, tiene como antecedente inmediato la experiencia desarrollada a fines de los 80s (1985-1990). En este período se desarrolló un proceso que presentó graves problemas de diseño: el primero de ellos tiene que ver con una creación compulsiva de 12 regiones en las que se aglomeraron los 25 departamentos existentes históricamente, generándose pugnas por la influencia política y el reparto presupuestario entre éstos en el seno de los gobiernos regionales; y el segundo está asociado al régimen fiscal desordenado e inconsistente con las responsabilidades transferidas. En 1992 este proceso fue revertido suspendiendo las administraciones regionales y sustituyéndolas por un sistema de administración desconcentrada del gobierno central en cada departamento: los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR).
El Estado peruano presenta, actualmente, cuatro niveles de gobierno: i) el gobierno central con jurisdicción nacional, ii) 25 gobiernos regionales con sede en los departamentos, que a su vez comprenden, iii) 194 municipalidades provinciales, que se subdividen en iv) 1,864 municipalidades distritales2. Estos cuatro niveles de gobierno mantienen muy poca articulación entre ellos3, lo cual hace inviable cualquier proyecto de desarrollo nacional. La fragmentación del aparato institucional del Estado, en el que coexisten diversos regímenes de organización y funcionamiento, presenta obstáculos serios de coordinación.
El Estado peruano también ha presentado a lo largo de su historia un grado muy bajo de rendición de cuentas debido a las deficiencias de las instituciones democráticas. Poca transparencia y lentitud para atender a los ciudadanos y para facilitar la comunicación interna de la administración nacional. Los costos de transacción podrían disminuir con la introducción de tecnologías de información y comunicación, al mismo tiempo que aumentarían significativamente la transparencia del gobierno4. A fines de los noventa, los mecanismos de control y la democracia se vieron seriamente afectados por una década de violencia política y otra década de autoritarismo y corrupción generalizada. Nunca se logró percibir un Estado al servicio de sus ciudadanas y ciudadanos, que promueva la igualdad de oportunidades entre todos los sectores de su población, que viera a las peruanas y peruanos, sin exclusión alguna, como individuos con derechos.
Esta deformación del Estado se vio reflejada también en el deterioro de capacidades institucionales de la administración pública. Las reformas de modernización y descentralización se truncaron definitivamente a mediados de los noventas, producto de la falta de voluntad política del gobierno fujimorista. Hacia fines de los noventa se dieron algunos avances, especialmente en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que entre otras acciones implantó un sistema integrado de administración financiera (SIAF) en todos los organismos del gobierno central.
En el período fujimorista también se concentró, de manera excesiva, el gasto público en el Ministerio de la Presidencia (MIPRE)5 lo cual produjo un claro debilitamiento de los demás ministerios a los que no sólo les restó capacidad operativa, sino también influencia real en la producción de políticas públicas.
El Congreso ratifica, en marzo del 2002, una reforma constitucional en la que se crean los gobiernos regionales (esta vez con base en los departamentos), se define su estructura política básica, se prevé la transferencia gradual de funciones a estos niveles de la administración y se establece el principio de diseño de presupuesto públicos participativos, entre otros temas.
Para que la transferencia de funciones y recursos se realice de manera exitosa, estas administraciones deben contar con recursos humanos adecuados, capacidad institucional y herramientas gerenciales para fortalecerse institucionalmente. El Consejo Nacional de la Descentralización previó un Plan de Capacitación que no ha avanzado hasta el día de hoy en su efectiva aplicación.
Los gobiernos municipales, cada vez más debilitados, aún se rigen por reglas de funcionamiento que no estimulan la recaudación tributaria propia6 y que restringen su autonomía gerencial. Hay evidencias claras de escasa capacidad de gerencia en muchos gobiernos locales, así como la falta de herramientas necesarias para una adecuada prestación de servicios. Especialmente los distritos, por su tamaño, tienen en muchas ocasiones carencias notorias de capacidad de gestión. Debido a su escasa fortaleza institucional y financiera, las municipalidades tienen un campo real de actuación mucho menor del que les asigna la legislación vigente. Existe alguna evidencia de que el endeudamiento interno de varios municipios puede ser considerable, debido principalmente a sus pasivos en jubilaciones y prestaciones sociales no bien documentados y carentes de respaldo financiero.
Estas instancias locales de gobierno muestran una marcada debilidad estructural, de manera específica en la capacidad de impulsar un desarrollo económico territorial y en la gestión de los recursos con los que cuentan, haciéndoles imposible enfrentar problemas serios como los del desempleo, la pobreza y el desarrollo de las localidades.
No han estado exentas de denuncias de casos de corrupción y precariedad financiera, toma de decisiones en muchos casos de manera arbitraria, falta de transparencia en las gestiones, reflejo de niveles de ineficiencia e ineficacia. El diagnóstico general7 de estas instancias de gobierno nos hablan, en primer lugar de la ausencia de recursos humanos calificados así como de una tensión entre las autoridades y la población local.
La necesidad de modernizar el Estado y articular las políticas a las necesidades sociales es una demanda urgente. Este constituye un reto no sólo de carácter técnico sino sobretodo un asunto político que no es percibido por gran parte de nuestra cada vez más deteriorada clase política.
Es en este contexto, - donde por un lado tenemos una fuerte demanda por una real descentralización y regionalización del país, de modernización y democratización del Estado, y por otro lado nos enfrentamos a una serie de debilidades institucionales de larga data, - que se diseñan mecanismos de participación ciudadana que buscan influir en la toma de decisiones sobre la gestión de las regiones, provincias y distritos.
Tres elementos se van delineando entonces como fundamentales si queremos configurar un escenario donde la participación ciudadana sea posible: a) el derecho a la ciudadanía, empoderando a la población, organizaciones y asociaciones de la sociedad civil para lograr un mejor equilibrio de poderes en la toma de decisiones sobre las cuestiones públicas, b) la construcción de políticas de manera concertada, con la convicción que las políticas públicas no sólo son responsabilidad del Estado, y c) la transparencia y la vigilancia ciudadana en la gestión pública, institucionalizando mecanismos para asegurar que estos procesos se desarrollen independientemente de voluntades particulares.
Antecedentes del proceso del presupuesto participativo.

Varios factores han influido en la incorporación de la participación ciudadana en el marco de las políticas públicas. El primero de ellos está relacionado con el proceso de descentralización del país y con el interés, por parte del gobierno central, de racionalizar el gasto evitando poner en riesgo la disciplina fiscal. El segundo tiene que ver con una tendencia en la comunidad internacional de promover procesos de democratización de los Estados acercando la ciudadanía a los asuntos públicos8. Y, finalmente, un tercero tiene que ver con experiencias locales de participación en la gestión del territorio que han demostrado un relativo éxito y que incorporan en sus actividades la planificación concertada y la programación participativa del presupuesto público.
En el caso peruano, las experiencias desarrolladas en torno a los presupuestos participativos, tienen algunas características comunes. Estas son: a) un radio de influencia a escala local 9, los recursos económicos puestos a disposición para la discusión han sido los de la municipalidad. En muy pocos casos se influyó en las decisiones de inversión de las instancias de gobierno provincial o regional (antes departamental), pese a que se contó con la participación activa de funcionarios de estas instituciones en la etapa de planificación; b) una voluntad política expresa, que asumió el liderazgo del proceso; sin embargo, en muy pocos casos, Villa El Salvador es uno de ellos, se contó con un marco normativo10 que brindara garantías a la continuidad del proceso independientemente de quien asuma la siguiente gestión; c) contaron con el apoyo de agentes externos, organizaciones no gubernamentales que canalizaron recursos financieros de la cooperación internacional y facilitaron el proceso brindando asesoría técnica y d) muestran una marcada dificultad para articular el presupuesto participativo a los planes de desarrollo, salvo excepciones en la mayoría de los casos están guiados por objetivos generales y una visión de largo plazo haciendo evidente la brecha entre el nivel estratégico y el operativo.
Revisaremos, en este acápite, tres casos concretos de manera sucinta: Villa El Salvador (Cono Sur de Lima), Limatambo (Cusco) y el Proyecto Piloto de Presupuesto Participativo que fuera desarrollado a nivel de 9 regiones promovida por el Gobierno y la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. Todos estos procesos tienen como particularidad el haber empezado antes de la promulgación de la Ley Marco del Presupuesto Participativo y por tanto el haber contribuido a que este instrumento de gestión se convierta en una política de Estado. Regresar a los conceptos iniciales que motivaron los procesos nos permitirá analizar de mejor forma los alcances y limitaciones de la actual política pública.
La experiencia del distrito de Villa El Salvador11.
La capacidad organizativa de la población es una de las cualidades que identifica al distrito de Villa El Salvador. La autogestión, la solidaridad y búsqueda de justicia son valores socialmente reconocidos sobre los cuales se funda esta comunidad. La opinión de la comunidad organizada ha sido, desde siempre, un elemento que se ha tomado en cuenta para la gestión de la ciudad. Sobre el ordenamiento territorial se sostuvo, por mucho tiempo, la organización social de tipo piramidal: representantes de manzana, de grupos residenciales, de sector y de distrito12. Espacios de representación política ocupados, en su mayoría, por los dirigentes varones de la comunidad.
La ciudad de Lima concentra un tercio de la población de Perú, alrededor de 8 millones de habitantes, lo cual la coloca como la sétima ciudad más poblada del Continente Americano. Presenta una evidente segregación territorial que configura los mayores contrastes económicos del país. En la zona sur de la ciudad (Cono Sur) se encuentran las familias más pobres de la metrópoli, cuyo ingreso promedio es de US$ 227 al mes por familia. Villa El Salvador es uno de los 42 distritos que tiene Lima Metropolitana.
Villa El Salvador alberga más de 300,000 habitantes, entre varones y mujeres. De acuerdo al Censo Poblacional de 1993, este distrito contaba con el 48% de sus viviendas cuentan con características físicas inadecuadas y 18% en condición de hacinamiento. Cerca del 29% de los niños de primaria sufrían de desnutrición crónica.
En las últimas décadas las organizaciones sociales fueron perdiendo representatividad y niveles de articulación. Influyó en ello los años de violencia política vivida en el país, el clientelismo de la década fujimorista, la poca permeabilidad de las organizaciones a la rotación de los cargos y el que las necesidades básicas estuvieran medianamente satisfechas.
Este era el panorama hacia el año 1999. Las necesidades de la ciudad a puertas del año 2000 habían cambiado y reclamaban otras lógicas de gestión, comprometiendo nuevas formas de participación de la comunidad en la toma de decisiones. Así se inicia la formulación participativa del tercer Plan Integral de Desarrollo en este distrito y se implementa el presupuesto participativo como instrumento de gestión del Plan. La visión de desarrollo del distrito y los objetivos estratégicos fueron aprobados por la comunidad en una Consulta Ciudadana, realizada en octubre de 1999, con el voto de 48,000 ciudadanas y ciudadanos. En toda la etapa de planificación, la participación de la población y en especial de las mujeres y de los jóvenes es muy importante. Luego se verá que no ocurrirá lo mismo cuando se trata de decidir sobre el destino de los recursos públicos.
Villa El Salvador fue probablemente el único distrito que contó con un marco normativo local (Ordenanza y Reglamento Municipal) para institucionalizar el proceso. Este marco definió las fases del presupuesto participativo, el monto de asignación presupuestal, la organización de la comunidad para ello, la subdivisión del distrito para este fin, los tiempos, etc. En este marco normativo se determinó que la población no organizada también estuviera presente en el proceso; sin embargo, ello fue algo que fue difícil de operacionalizar.
Al implementarse el proceso de toma de decisiones sobre la inversión pública, las mujeres y jóvenes dejan de tener el mismo nivel de participación alcanzado en la etapa de planificación.
Este alejamiento encuentra una primera explicación en el hecho de que el proceso del presupuesto participativo se sostiene en primer lugar en organizaciones territoriales, que son lideradas por los varones adultos de la comunidad, no teniendo claro el rol que debieran asumir las organizaciones funcionales (comedores populares, vaso de leche, entre otras) y temáticas (mesas de concertación de género, medio ambiente, educación, entre otras) en tal proceso.
La voluntad política de los actores sociales: gobierno local y sociedad civil, estuvo comprometida con llevar adelante el proceso. Los pedidos por iniciar procesos de revocatoria del Alcalde quedaron en el camino, en tanto se entendía que este proceso de participación ciudadana en la gestión de la ciudad, resultaba importante para el devenir de Villa El Salvador.
El primer presupuesto participativo lo realizan en el año 2000. Hasta la fecha esta comunidad ha desarrollado cuatro procesos de presupuesto participativo. El monto del presupuesto municipal asignado para tal fin ha sido el 35% del FONCOMUN, es decir, 2 millones de nuevos soles.
La ordenanza también definió la necesidad de subdividir el territorio en 8 zonas en las que a su vez se subdividía el presupuesto. En cada una de ellas se establecerían los Comités de Desarrollo Territorial (CDTs) que serían las instancias sobre las cuales recaería la función de gestionar el presupuesto participativo en su territorio. La CUAVES, organización tradicional de VES, sintió que se le restaba poder y desde la municipalidad se creaban organizaciones paralelas. En definitiva, ello fue cierto. Los CDTs han terminado siendo en muchas zonas los nuevos espacios a través de los cuales no sólo se discute la priorización de los proyectos sino donde además se canalizan las demandas barriales.
Algunos mecanismos de seguimiento y evaluación del proceso fueron incluidos a partir del primer año de la experiencia. Los resultados no fueron muy alentadores. Se llegó a la conclusión que el presupuesto participativo no estaba respondiendo adecuadamente a los lineamientos generales del Plan de desarrollo. Pero se consideró valioso el proceso en tanto fortalecía prácticas ciudadanas y promovía la vigilancia social. Técnicos municipales tuvieron que “aprender” a dialogar con los representantes de la población, quienes a su vez iban asumiendo un rol mas activo, no sólo vigilando sus derechos, sino tomando conciencia de sus deberes.
Una nueva gestión municipal fue asumida en las nuevas elecciones del 2003. En un país carente de institucionalidad como el nuestro, siempre quedó la duda si la nueva gestión continuaría el rumbo adoptado de planificación concertada y del presupuesto participativo. Hasta ahora ha reconocido que el proceso de definición de la visión de desarrollo del distrito ha sido suficientemente validada a través de la Consulta Ciudadana, lo que ha permitido continuar con los grandes objetivos estratégicos. Por Ley, ya es obligatorio que los gobiernos locales presenten al Ministerio de Economía y Finanzas presupuestos que hayan sido discutidos con la población. Ello ha favorecido el hecho que se continuara con el proceso de presupuesto participativo en el distrito. Sin embargo, empieza a surgir la necesidad de la culminación del plan de desarrollo (hasta los programas y proyectos) y la tentación de realizar todo el proceso de nuevo siempre resulta atractiva.
La experiencia rural de Limatambo en el Cusco13.
El gobierno municipal instalado en 1993 comprende tres gestiones consecutivas14 y logra marcar un cambio sustancial en Limatambo que se caracteriza por la apertura a la participación de la población campesina y por el reconocimiento de los derechos ciudadanos de sus pobladores. Pero sobretodo, y en ello radica el mayor valor de esta experiencia, llega a suprimir las relaciones de corte feudal entre los antiguos gamonales o señores de la zona con los campesinos y campesinas de la misma.
Este distrito desarrolla también procesos de planificación estratégica donde definen los objetivos de desarrollo y la visión que desean alcanzar. Instala el Consejo Comunal y Vecinal (CCV), concebido como un espacio de colaboración institucionalizada entre una organización no estatal y la municipalidad distrital, junto con las demás instituciones públicas. Asimismo, se dan procesos de rendición de cuentas y prácticas de programación presupuestal participativa.
Limatambo, distrito de la provincia de Anta, en el departamento del Cusco, en la sierra sur del Perú, cuenta con un territorio de 428 km2, con una geografía que comprende valles ubicados a una altitud de 2.300 a 4.200 metros, integrados a la cuenca del río Apurímac y está conformada por 33 comunidades campesinas. Su población total está cerca de 48,000 habitantes, 38 mil de ellos se comunican en quechua antes que en castellano y el nivel de analfabetismo es alto: 4 de cada 10 personas son analfabetas. Contaba con 1,742 viviendas, donde la mayoría (1,172) tenían como fuente de agua para consumo doméstico los ríos o acequias, carecían de servicios higiénicos (1,639) y no contaban con alumbrado eléctrico domiciliario (1,539).
Antes de la Reforma Agraria el área se encontraba dominada por un sistema de haciendas basado en el mantenimiento de relaciones de servidumbre. El hacendado disponía los usos de sus parcelas y determinaba las condiciones de acceso a ellas, que consideraban la entrega de productos e incluían prestaciones no dinerarias que facilitaban la extracción de importantes excedentes campesinos a su favor.
Pese a la Reforma Agraria, algunos antiguos hacendados permanecieron en el lugar debido a las bondades del valle. Los antiguos hacendados mantuvieron las prácticas sociales de abuso, racismo y discriminación contra los comuneros. Los cargos públicos quedaron también bajo su dominio y, cuando no los detentaban directamente, se cuidaban de mantener el poder necesario para influenciar sobre las autoridades. De igual modo ocurría con los funcionarios de educación, salud, administración de justicia y policía, que formaban parte de un círculo temido por los campesinos.
En 1979 se creó la Federación Distrital de Campesinos de Limatambo. En ese mismo año se formó también el Comité de Pequeños Productores de Tomate de Limatambo. En este mismo período se reconoce el derecho a voto de los analfabetos; así miles de campesinos de Limatambo tuvieron la oportunidad de iniciarse en la vida política local.
Las prácticas de relacionamiento vertical, que obligaban la sumisión, hacía que los servicios de la municipalidad fuera dada a libre discreción de los señores que se hacían cargo de ella. Así el Programa de Vaso de Leche se quedaba en la zona urbana, no llegando este suplemento alimentario hacia los niños campesinos pobres. Del mismo modo, resulta difícil que la población conociera los recursos económicos de la municipalidad y el uso que se daba al mismo. El paternalismo y clientelaje eran las formas de relación entre la municipalidad y los ciudadanos. Más aún parte de esta relación significaba la obligatoriedad de entrega de cuotas de licor por parte de los campesinos para las fiestas patronales, así como la entrega de jornadas de trabajo gratuito.
Nuevos actores entraron al gobierno local en 1993: los propios representantes de los comuneros. El manejo de la municipalidad resultó ser nueva y abrumadora para sus impulsores, pero seguían motivados por conseguir un gobierno que tomara en cuenta la voz de la población, que imprimiera transparencia a los actos de gobierno y ordenara sus acciones.
Wilbert Rozas fue alcalde por nueve años (1993 a 2002). Era un joven promotor que trabajaba con la Confederación Campesina del Perú y estaba ligado a una organización no gubernamental (ONG) promotora del desarrollo rural. Su candidatura no se apoyaba en un partido político específico; ofrecía la trayectoria profesional y comprometida de un conocido dirigente cristiano de izquierda que lideraba un movimiento independiente.
La situación de las municipalidades rurales en el Perú es sumamente precaria: carecen de recursos económicos suficientes para cumplir sus funciones, albergan a la población más pobre del país, insuficiente infraestructura para brindar servicios a la comunidad, no poseen el personal necesario y/o actualizado, entre otras.
Al inicio de la gestión, se constituyó el Consejo Comunal y Vecinal (CCV), que se reunía en asamblea y sesionaba cada mes, para tomar acuerdos y asumir compromisos. El alcalde y los regidores debían sustentar sus posiciones y tratar de que los delegados comunales se adhirieran a ellas. Los demás participantes tenían igual derecho a formular y sustentar sus propuestas. Este procedimiento, más que cuestionar el poder de las autoridades elegidas, permitía un profundo intercambio de opiniones, a la vez que creaba en la autoridad la necesidad de informar y educar para lograr resultados adecuados.
El CCV tenía como atribuciones la planificación, por medio de la cual se identificó las causas de los problemas de la comunidad y se estableció el orden de importancia de los mismos y determinar los ejes de desarrollo y elaborar los planes operativos anuales; gestión, que ayuda a definir las formas de ejecución que la municipalidad implementará y fiscalización, donde se rendía cuentas a las ciudadanas y ciudadanos por parte de las autoridades respecto al uso de los recursos municipales e incluye la evaluación de la conducta de los funcionarios y el cumplimiento de la ejecución de las obras15.
Antes de las sesiones deliberativas del CCV, se debía desarrollar en cada comunidad (33 en total), una asamblea previa en la que definían sus prioridades y determinaban la obra que consideraban prioritaria para ser ejecutada al siguiente año, cada obra debía estar inserta en algún eje de desarrollo que el CCV establecía. Se elegían 6 delegados (3 mujeres16 y 3 varones) para que participaran en el CCV con derecho a voz y voto.
En este proceso se propició el empoderamiento de las organizaciones sociales y la aceleración de los procesos internos de crecimiento y democratización. Al igual que en el caso de Villa El Salvador, el voluntarismo inicial, en el afán de hacerlo todo en un tiempo breve, hizo que el primer año fuese particularmente difícil y el cumplimiento de los compromisos se vieran retrasados.
El plan de desarrollo de Limatambo nunca fue escrito. Sin embargo, todos conocen los contenidos de la propuesta, se han recurrido a mecanismos culturales que han permitido una mejor transmisión de ideas y compromisos, tomando en cuenta además que la cultura andina se caracteriza por ser esencialmente oral.
La organización de las acciones en torno a los ejes objetivos17 permitió construir la idea de desarrollo; es decir, de lo que se puede lograr a partir de un proceso progresivo que requiere la unidad permanente de los actores. La imagen del progreso posible es un logro significativo en un medio antes abatido por la pobreza y la dominación social.
Esta experiencia no logró producir un marco normativo local que brindara garantías de continuidad al proceso. El nuevo alcalde distrital (2003-2006) intentó desconocer los logros y procedimientos anteriores, lo que motivó la inmediata reacción de los comuneros. Finalmente, ellos han logrado que se respete el CCV como espacio de gobierno concertado, convirtiéndose ahora en el Consejo de Coordinación Local, que prevee la ley.
La Operación Piloto del planeamiento y programación participativa del presupuesto público 200318.
Un año antes de elegirse los nuevos gobiernos regionales el Ministerio de Economía y Finanzas, específicamente la Dirección Nacional del Presupuesto Público, implementa la Operación Piloto del Planeamiento y Programación Participativa del Presupuesto 2003, ingresando a él sólo 9 departamentos: Amazonas, Huanuco, Huancavelica, Junín, Moquegua, Pasco, Puno, Tacna y San Martín. Los resultados fueron muy importantes, se logró monitorear los inconvenientes y las posibilidades que este mecanismo ofrecía para la gestión del presupuesto público. Pero sobre todo se logró ver de manera clara cómo metodologías inclusivas en el proceso de toma de decisiones pueden fortalecer plenamente la relación Estado-Sociedad, propiciando la generación de nuevos compromisos sociales19.
La Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP), creada en el gobierno de Valentín Paniagua, tiene una participación importante en este proceso. Esta es una instancia de coordinación que convoca a la diversidad de actores locales: representantes de la sociedad civil y de las diversas instituciones públicas presentes en la región. En esta etapa ellas fueron las encargadas de promover la formulación de Planes Concertado de Desarrollo y de apoyar a las CTARes en la formulación de los presupuestos participativos.
Esta experiencia piloto significó un paso importante para el país. Los procesos de planificación y presupuesto participativo fueron considerados desde instancias del gobierno peruano y representantes de la sociedad civil como instrumentos que debían ser adoptados en el proceso de descentralización y regionalización del país.
Los actores centrales de este proceso fueron el MEF y la Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLCP), que en coordinación con las CTARs llevaron acabo la implementación de la experiencia.
Cabe mencionar que la sustentación de la implementación de esta operación piloto presentada en el instructivo20 de la Dirección Nacional del Presupuesto Público, enmarca el proceso en criterios de eficiencia, eficacia, equidad, transparencia y descentralización, contribuyendo así al fortalecimiento del proceso democrático del país y reconoce como importante la participación de los actores sociales a fin de incorporar más apropiadamente las aspiraciones de los grupos representativos de la sociedad respecto a las prioridades del gasto público en materia de inversiones.
Así se menciona que alimentó ese proceso consideraciones como control social de las acciones públicas, productividad de los recursos públicos, estimular una ciudadanía activa y responsable (moderar expectativas sociales y ordenar demandas de gasto) e incorporación de grupos excluidos al ejercicio pleno de la ciudadanía
De este modo, los Planes Concertados que las Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza habían empezado a elaborar pudieron contar con la inclusión del presupuesto que sería hecho de modo participativo. Sin embargo, la directiva no decía que debía sólo hacerse sobre la base del presupuesto con que contaba la CTAR. Sólo se llevó a discusión el presupuesto público que transfiere el gobierno central a las regiones y no se incorporó los presupuestos de los demás sectores públicos (educación , salud, trabajo, entre otros) e incluso de instituciones privadas (organismos no gubernamentales, iglesias, entre otros).
De los 22 departamentos que presentaron su Plan de Desarrollo Departamental Concertado (PDDC), sólo 9 regiones calificaron para la experiencia piloto de presupuesto participativo. Estas demostraron madurez democrática y de concertación al acompañar a su PDDC las firmas de todos los actores. Este número sobrepasó las expectativas del MEF que había considerado en primera instancia que sólo se llevaría a cabo en 3 regiones. La calificación no fue en función de la calidad del Plan sino por la capacidad de concertación demostrada.
Así se establecieron los techos presupuestarios de los recursos correspondientes a cada región considerando los niveles de pobreza y se realizaron talleres para la determinación final de las prioridades de inversión teniendo en cuenta las restricciones fiscales y la viabilidad técnica de los proyectos.
Las presidencias de las MCLCP fueron designaciones realizadas desde la coordinación central en Lima, y aunque en muchos casos no se equivocaron, estas presidencias carecieron de liderazgos legítimamente reconocidos por el conjunto de actores. Estos presidentes tuvieron que dedicar esfuerzo en construir liderazgos medianamente válidos al mismo tiempo que construían procesos de concertación.
Legitimar las MCLCP no fue fácil, más aún si tomamos en cuenta que en muchos lugares del país existían instancias de concertación que venían trabajando con anterioridad, por ejemplo la MECODEH en Huancavelica. La diferencia radicaba en que en las MCLCP era imperativa la participación de los representantes públicos de los sectores y de las CTARs y de los diversos alcaldes.
Recordemos que el contexto político de ese momento estaba influenciado por las elecciones a gobiernos regionales y locales. Esto hizo que los candidatos-alcaldes tuvieran una presencia menos activa y se integraran en la etapa final llevando bajo el brazo una cartera de proyectos que les permitiría continuar en la carrera eleccionaria.
Dos grandes actores estuvieron ausentes: los partidos políticos y el sector empresarial, principalmente la gran empresa. Por ejemplo, en Huancavelica no participaron del proceso de planificación las empresas mineras; lo mismo ocurrió en Piura y en San Martín, los canales de acción de este sector siguieron siendo por fuera de los espacios regionales.
A través de esta sucinta revisión de estas experiencias podemos destacar en primer lugar, el papel esencial que juega la voluntad política de las autoridades para el desarrollo de los procesos participativos. Lo que significa que se asumen con responsabilidad los riesgos y los compromisos que devienen del proceso. En la Operación Piloto, esta situación no se da de la misma forma, la participación de la ciudadanía es un acto imperativo que resta en las posibilidades de concertación, intercambio y negociación en un proceso de este tipo, perdiéndose en algunos casos el carácter educador del proceso y de democratización de las relaciones que se establecen en el territorio.
Este tipo de procesos depende de la complejidad social, cultural, económica y política del espacio social donde se desenvuelven y de las dinámicas internas que ahí se establezcan, de los tipos de actores que se encuentren involucrados, de las relaciones que se constituyan intra y extra local. Pero deben tener como punto de partida el desear revertir las relaciones verticales en las que no se tomen en cuenta los derechos y deberes de las y los ciudadanos, como es el caso de la experiencia de Limatambo.
Del mismo modo, en todos estos casos el presupuesto sobre el que se discute sigue aún siendo el que proviene de la transferencia del gobierno central a las instancias locales de gobierno, dejando de lado la discusión sobre el presupuesto total de la localidad, en el que se encuentra las acciones que realizan los diversos sectores (educación, salud, seguridad, trabajo, entre otros) y de las propias instituciones privadas (organizaciones no gubernamentales, iglesias, empresas, etc.). La inclusión de estos presupuestos pondrán sobre la mesa de discusión el carácter de las propias instituciones en función del objetivo de desarrollo de la localidad y a reflexionar sobre las principales actividades que ellas deban desarrollar para lograr este objetivo.
Otro aspecto que también es posible rescatar de estas experiencias es el de la debilidad institucionalidad existente en el país, lo que da lugar a que los avances que se obtienen en los procesos no sean muchas veces respetados por las gestiones posteriores, volviendo en muchos casos al punto de inicio.
Ahora bien, la construcción de planes concertados de desarrollo y la formulación, gestión y vigilancia de los presupuestos participativos deben ser pensados como un proceso. Ello quiere decir que no existen fórmulas de aplicación simple. Se basan en la construcción continua de errores y aciertos, en la capacidad de una innovación constante y de responder permanentemente a las demandas que se produzcan en el camino.
Marcos Interpretativos del Presupuesto Participativo.

El Presupuesto Participativo es un mecanismo de gestión que permite la inclusión de la ciudadanía en la toma de decisiones de la inversión pública. Es un proceso político y técnico a la vez. Tiende a modificarse dependiendo del nivel de madurez política de los actores, de las características del territorio, del nivel de consolidación de las instituciones, entre otras. Por medio de esta herramienta de gestión se acerca la ciudadanía al gobierno de la ciudad.
El Presupuesto Participativo es en definitiva un instrumento por medio del cual se garantiza la presencia del interés colectivo en la priorización del gasto público, dejándose de lado un interés particular individual en las decisiones referidas a la inversión pública. Y se ha convertido ya en una política pública en nuestro país.
Tal como lo señalan Araujo, Guzmán y Mauro21, los problemas públicos no existen por sí mismos como meros fenómenos objetivos, sino que son construidos por actores que se mueven en distintos escenarios, intercambiando y confrontando discursos que se sustentan en marcos interpretativos variados. Para el caso del Presupuesto Participativo han existido de igual forma diversos marcos interpretativos que han sido sostenidos por los disímiles actores sociales, la revisión de los mismos será el objetivo de esta sección.
Estas mismas autoras señalan que el ciclo ideal de la formulación de una política pública se presenta del siguiente modo: a) tematización y problematización de una experiencia por distintos actores que la conciben como inaceptable; b) elaboración del tema como problema público, lo cual implica: definición del problema, hipótesis de sus posibles causas y adelanto de soluciones; c) incorporación del tema en la agenda institucional, lo que significa la traducción a distintas lógicas político-institucionales y d) construcción de normativas legales.
Sobre esta cadena de pasos, debemos señalar que el presupuesto participativo, no resulta de una iniciativa de la ciudadanía, es decir no surge de una demanda expresa por convertir ello en el modo de hacer las cosas, y es ahí donde radica su principal debilidad. Este proceso surge de oportunidades políticas que se presentan a la luz del nuevo proceso de descentralización y de prácticas locales previas con relativo éxito cuyos resultados favorables son llevados a la mesa por los operadores del desarrollo a fin de influir en los espacios de decisión. Muchos de estos organismos no gubernamentales y de sus profesionales brindan apoyo técnico al proceso, apoyo que - como veremos más adelante - se mantiene aún en los espacios de toma de decisión.
El no tener como punto de partida una iniciativa de la sociedad civil, hace que el proceso tenga como primer inconveniente un alto nivel de desconfianza de la ciudadanía sobre el sistema mismo y sobre sus representantes. Esta barrera se encuentra al inicio de casi todos los procesos que se inician producto de la obligatoriedad de la ley.
En la búsqueda del acercamiento entre Estado y la Sociedad Civil sigue primando una lectura más técnica que política. Esto trae como consecuencia la burocratización de las mismas organizaciones sociales de base al especializarse en temas del presupuesto. Y de otro lado, la orientación de la inversión es dejada a la construcción de las propias organizaciones que responden en primer término a sus necesidades específicas e inmediatas y ello se ve reflejado en una pulverización del limitado presupuesto público.
Antes de pasar a revisar el marco interpretativo que se expresa en el conjunto de leyes producidas, presentaremos el punto de vista desde el cual entendemos este proceso. Esta mirada particular nos sugiere tres elementos centrales que procesos de este tipo deben permitir:
Gestión Local Participativa.

Una gestión local participativa implica la socialización del poder, la inclusión social y el aumento de eficiencia y eficacia del gasto público. Esto lleva a generar mecanismos innovadores de gestión y participación ciudadana, romper con el control político de élites locales y con formas burocráticas corruptas y clientelares, recuperar la capacidad de interrelación de los ciudadanos en tanto actores colectivos y el poder público como regulador de la vida social con vistas a afirmar un predominio del interés público sobre intereses privados y corporativos.
Significa también una modificación del diseño de las instituciones y su funcionamiento para impulsar el proceso de cambio social de modo de atender las múltiples dinámicas de la sociedad en una perspectiva de construir ciudades justas, democráticas y sostenibles. Una institución pública que demuestre que al gestionar democráticamente el territorio, en función de un interés público, incrementa su eficiencia en la prestación de servicios y ello repercute en la calidad de vida de los ciudadanos, especialmente de los segmentos poblacionales más vulnerables.
Como vemos, este modo de gestionar el territorio contiene dos ámbitos indisolubles:
Participación ciudadana. Que debe partir de considerar nuevas formas de inclusión, consulta y/o movilización con el fin de informar y ejercer influencia sobre instituciones y políticas de alto nivel. Esto demanda una sociedad civil activa y comprometida, con capacidad de expresar demandas de la ciudadanía, que contribuya al fortalecimiento del tejido social e incorporar en agenda la legitimidad de los representantes. Una sociedad civil propiciadora de espacios de concertación entre la población y las autoridades en el co-gobierno del territorio.

Diseño institucional y adecuación de las estructuras de gobierno. Construir aparatos burocráticos preparados para incorporar las decisiones colectivas y convertirlas en acciones y estructuras acondicionadas para hacer efectiva una gestión transparente (rendición de cuentas). Esto implica también establecer lazos de comunicación e información permanente con los ciudadanos.

Entendido así, el vínculo entre el ciudadano y el Estado debe tener como base la participación y la inclusión. Una gestión participativa impulsa la creación de esferas públicas no estatales, autónomas cuyas actividades estarán referidos a las diversas direcciones del ente del gobierno.
Ciudadanía.

Entendida no sólo como la igualdad de los individuos ante la ley22, que contempla un conjunto de derechos y responsabilidades otorgado por el estado a sus ciudadanos, sino también como el derecho a participar en la toma de decisiones relacionados con la vida social, económica, cultural y política. Es decir, participar en las decisiones que afectan sus vidas. Dejar de lado una actitud pasiva donde la acción de ciudadanía se reduce al cumplimiento de votar.
Estos procesos participativos pretenden fortalecer a la sociedad civil y alimentar un aprendizaje continuo y dinámico, donde se promueva la deliberación y la negociación y se constituyan nuevos incentivos y espacios para la acción colectiva. Al mismo tiempo que se renuevan los liderazgos locales y se fortalecen las identidades a partir de compartir una visión de conjunto sobre el futuro esperado para el territorio.
Desarrollo sostenible

Pero estos procesos participativos además, deben abonar en el desarrollo sostenible del territorio al dirigir sus acciones para reducir de un lado las desigualdades sociales y económicas del territorio, y de otro, la segregación espacial y social.
La clave aquí es la suma de esfuerzos en buscar la eficiencia de la inversión que permita dirigir acciones a cambiar las condiciones de desigualdad de nuestras ciudades y elevar la calidad de vida de sus habitantes. Velar por lograr que los escasos recursos económicos con que cuenta nuestro país sean bien invertidos23.
El desarrollo sostenido del país pasa necesariamente por una acción pública nacional, regional y local articulada a planes de desarrollo que recojan las iniciativas locales de desarrollo y se ejecute sobre la base de la coordinación local, constituyéndose así en el sustento de una nueva estrategia de desarrollo integral de largo plazo en el país.
Se trata de generar condiciones locales de desarrollo y establecer acuerdos políticos básicos. La inclusión de todos los actores resulta necesaria, pero no pensemos sólo de los segmentos poblacionales menos favorecidos económicamente o no siempre representados, sino también de las fuerzas económicas regionales (sector empresarial: gran y mediana empresa) que deben articularse al trabajo por lograr desarrollos sostenibles y sustentables de nuestras regiones.
Marco normativo
Ahora bien, la Ley de Bases de Descentralización define los principios que rigen el proceso, entre los que destacan: a) la distribución de servicios y competencias de los tres niveles de gobierno, y b) los mecanismos de transferencias e ingresos fiscales, y el Consejo Nacional de Descentralización (CND) creado como un ente intergubernamental rector del proceso de descentralización, integrado por representantes del Gobierno Nacional (PCM y MEF), de los gobiernos regionales y locales, y presidido por un Ministerio sin cartera designado por el Presidente de la República. Esta entidad es responsable del apoyo al fortalecimiento institucional de los gobiernos regionales y locales, la canalización de la asistencia técnica internacional, el diseño de los planes de transferencia de recursos y competencias a los gobiernos regionales y locales y el manejo de un sistema de información para el monitoreo del proceso de descentralización, entre otras funciones.
Se suma a este proceso un nuevo agente, que la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades, consigna y se trata de los Consejos de Coordinación Regional y Local (a nivel provincial y distrital). Estos consejos son espacios de coordinación y consulta entre las autoridades y la sociedad civil y sus actividades están en relación al plan de desarrollo y al proceso de presupuesto participativo. Los representantes de la sociedad civil en estos espacios no debe exceder al 40% del total y deben ser elegidos en procesos electorales locales entre la variedad de organizaciones sociales de base que se presentan24.
La Ley Marco del Presupuesto Participativo tiene como principios rectores: a) la participación de la sociedad civil en la programación del presupuesto en concordancia con sus planes de desarrollo, b) la transparencia del presupuesto público, que la población pueda acceder a él, c) la igualdad, en tanto las organizaciones de la sociedad tienen las mismas oportunidades para intervenir y participar sin discriminaciones de carácter político, ideológico, religioso, racial o de otra naturaleza, en los procesos de planificación y presupuesto participativo, d) la tolerancia, e) la eficiencia y la eficacia, f) la equidad, las consideraciones de equidad son un componente constitutivo y orientador de la gestión regional y local, sin discriminación, igual acceso a las oportunidades e inclusión de grupos de sectores sociales que requieran ser atendidos de manera especial, g) la competitividad y finalmente, h) el respecto a los acuerdos.
Define el presupuesto participativo como un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil.
El Reglamento de la Ley Marco avanza un poco más en la definición y le reconoce su carácter de proceso: es un proceso que fortalece las relaciones Estado-Sociedad, mediante el cual se definen las prioridades sobre las acciones a implementar en el nivel de Gobierno Regional o Local, con la participación de la sociedad organizada, generando compromisos de todos los agentes participantes para la consecución de los objetivos estratégicos. Convierte en vinculante las decisiones o acuerdos que adopten sobre las acciones de gobierno y además, señala que la participación de la población será por medio de la representación de los dirigentes de las organizaciones sociales de la localidad. No ponderando ninguna de ellas y brindándoles igual peso entre sí.
Define como Agentes Participantes como quienes participan, con voz y voto, en la discusión y toma de decisiones en el proceso del presupuesto participativo. Están integrados por los miembros del Consejo de Coordinación Regional, Consejo de Coordinación Local, los miembros de los Consejos Regionales y Concejos Municipales, los representantes de la Sociedad Civil identificados para este propósito según lo señalado en el artículo 5 del Reglamento y los representantes de las entidades del Gobierno Nacional que desarrollan acciones en el ámbito de la región, provincia o distrito y designados para tales fines, integran también los Agentes Participantes un Equipo Técnico de soporte del proceso que participa con voz, pero sin voto en el proceso. Y en este caso coloca en el mismo nivel los representantes de la sociedad civil ante los Consejos de Coordinación Regional y Local que los delegados de las organizaciones sociales para el proceso del presupuesto participativo.
Siguiendo con el Reglamento, éste comprende a la Sociedad Civil como las organizaciones sociales de base territorial o temática así como a organismos e instituciones privadas dentro del ámbito regional o local. Nótese aquí que se retira aquí a las organizaciones funcionales, aquellas que tienen que ver con problema de atención los de autosubsistencia, y que son los pocos espacios organizaciones donde la presencia de la mujer es importante. No se está señalando con ello que el presupuesto necesariamente deba estar orientado a resolver los problemas específicos de estas organizaciones (talleres productivos, capacitación, etc.), sino mas bien que la inclusión de éstas deba enmarcarse en la relación mujer-ciudad.
Los objetivos son: a) mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos públicos de acuerdo a las prioridades consideradas en los Planes de Desarrollo Concertado, b) reforzar la relación entre el Estado y la Sociedad, c) comprometer a la Sociedad Civil en las acciones a desarrollar para el cumplimiento de los objetivos estratégicos del plan; d) fijar prioridades en la inversión pública; y, e) reforzar el seguimiento, control, vigilancia de la ejecución del presupuesto y fiscalización de la gestión.
El último documento que ordena el proceso es el Instructivo25 que produce de manera conjunta el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), específicamente la Dirección Nacional del Presupuesto Público, y el Consejo Nacional de Descentralización (CND), que resulta ser el documento referencial para las instancias de gobierno para la implementación de estos procesos en el territorio. Este Instructivo se caracteriza principalmente por su carácter técnico y de gestión del proceso.
Tiene por objetivo ordenar el proceso de programación participativa del presupuesto público, articulando las diversas instancias de gobierno: regional, provincial y local. Así como orientar la vinculación con los distintos planes de desarrollo concertado. Pero además, busca influir en la reorientación de los propios gobiernos regionales y locales hacia el logro de la visión y objetivos de desarrollo aprobados de manera concertada por la comunidad, que deben estar presentes en los propios Planes Estratégicos Institucionales. Un cuadro al final del instructivo presenta los criterios propuestos para la priorización de los proyectos que deberán presentarse en este proceso.
Este instructivo curiosamente incorpora a la población no organizada en el proceso del presupuesto participativo. Y además, contempla la necesidad de establecer un marco legal local, a través de la promulgación de ordenanzas locales o regionales que orden el proceso.
Es decir, conforme se va avanza en la formulación del marco normativo del proceso, el perfil técnico del presupuesto participativo va ganando espacio, perdiendo su carácter político de lograr no sólo la democratización del Estado sino de la misma sociedad y de las relaciones interpersonales. La inclusión de los segmentos poblacionales, especialmente de las poblaciones casi siempre marginadas, resulta siempre ser difícil de operacionalizar. Y se espera que ello sea resuelto en los espacios locales y/o regionales, lo que debido a la debilidad de estas poblaciones no siempre llega a darse.
Revisión de hipótesis.

Hipótesis 1. Los planes de desarrollo concertados deben estar articulados en los diferentes niveles de gobierno y con los distintos procesos de participación ciudadana para alcanzar el desarrollo de una localidad determinada.
En la práctica los planes concertados de desarrollo vienen siendo, antes que instrumentos de gestión, el nuevo pacto social que se establece en el territorio. Las visiones de desarrollo y las líneas estratégicas terminan concentrando las voluntades sobre el cómo debiera ser el territorio. Suman posiciones y todas deben verse incluidas en ella. Sin embargo, en muchos casos dista de ser un instrumento desagregado a niveles tales que incluyan los programas, proyectos e indicadores de medición que permitan un seguimiento y evaluación de los resultados, no sólo por parte de las instancias de gobierno sino de las demás instituciones existentes en el territorio, públicas o privadas.
En la construcción de estos planes de desarrollo se han visto comprometidas las organizaciones sociales de base, pero han estado ausentes los que precisamente pueden ayudar a impulsar el desarrollo local como es el caso del sector empresarial. Adicionalmente, tampoco han estado presentes los representantes de los sectores que implementan acciones en el territorio como educación, salud, agricultura, entre otros.
Las organizaciones sociales han avanzado significativamente en lograr expresar sus expectativas de desarrollo. Pero han sido los gobiernos locales quienes debieron lograr mayores niveles de tecnificación que permitan operacionalizar dichas expectativas y expresarlas en un plan. Estos planes no siempre han sido formulados de forma precisa para fijar el rumbo y la visión estratégica a largo plazo de la región, provincia y/o distrito y se constituyan en el marco para la acción a mediano y corto plazo. La debilidad institucional, en términos de recursos humanos, ha sido hasta ahora uno de los principales cuellos de botella en estos procesos.
La ausencia de un sistema nacional de planificación que establezca criterios básicos y metodologías estándares hace que las metodologías de construcción utilizadas fueran disímiles entre sí y la consistencia técnica de los mismos (enfoque, calidad y uso de instrumentos, entre otros) fuera bastante débil.
Debe sumarse además, lo difícil que resulta la articulación entre los diferentes niveles de gobierno: regional, provincial y distrital. En la mayoría de los casos existe poca articulación entre los planes distritales y regionales y en otros simplemente no existe.
Hipótesis 2. El presupuesto participativo constituye un instrumento para la gestión de los Planes de desarrollo concertados, con el cual se garantiza el cumplimiento de los objetivos trazados.
Sin embargo, son pocos los casos donde la priorización de obras del presupuesto participativo guarda una relación estrecha con el plan concertado. La priorización casi siempre termina siendo un “listado de obras pequeñas” 26 que expresan de un lado, la búsqueda por la justicia en la distribución de los recursos y de otro lado, la débil capacidad local para expresar una visión estratégica de desarrollo.
El tema de discusión a la hora de definir las priorizaciones de los proyectos son las necesidades inmediatas: veredas, parques, locales comunales, etc. La evaluación de la Dirección de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Villa El Salvador en el 2003, se centraba en los costos de mantenimiento que no estaban previstos al momento de ejecutar las obras, costos que después deben ser recargados a los escasos recursos municipales. Además, muchas de las obras que se priorizaron como parques o áreas verdes no incluyeron los costos de mantenimiento posteriores, perdiéndose incluso esa inversión.
Las obras barriales en el caso de los distritos de Villa María, Lurín, San Juan de Miraflores y Villa El Salvador, puede ser que encuentren mejor eco en los presupuestos participativos, pero ello debe seguir siendo impulsado por la gestión con una visión de desarrollo y eso constituye un trabajo de más largo plazo que no pasa únicamente por la construcción del plan. Si la sociedad civil ya puso en la mesa lo que desea lograr en su distrito, ahora es un asunto de la capacidad de la gestión local para lograr mejores resultados y eso está relacionado con la voluntad política del gobierno central en aumentar las transferencias hacia los gobiernos regionales y municipales.
Hipótesis 3. El proceso del presupuesto participativo corre el riesgo de “pulverizar” el presupuesto público a la vez que deja de lado en la agenda política el debate sobre los grandes problemas de la localidad, centrando la mirada en el corto plazo.
Las poblaciones que participan en estos procesos se encuentran más preocupadas por la obra que deberán priorizar que por definir las líneas de desarrollo de la localidad. Las miradas de los actores se sigue centrando en los barrios, antes que la ciudad, la provincia, la región o el país.
Al llevar al ámbito local las grandes discusiones y ante la ausencia de posturas políticas (y la debilidad del sistema de partidos) las discusiones siguen siendo territorializadas y los temas de debate siguen centrándose en los problemas del barrio, del entorno inmediato.
El presupuesto sobre el cual se discute tiende aún a ser muy bajo. Del presupuesto público el gasto corriente, incluyendo la deuda pública representa el 90,2% y el gasto de capital 9,8%. La inversión estatal llega al 79% y el 21% está destinado a las regiones (635,6 millones de nuevos soles).
El gobierno central sigue controlando más de las ¾ partes del presupuesto total. Del 2002 al 2004 los gobiernos regionales y los gobiernos locales han aumentado su participación solamente del 13 al 15% y del 5 al 8% del total nacional, respectivamente.
Un porcentaje ínfimo del presupuesto general que es sometido a los procesos de concertación y planificación participativa. A esto debemos sumar la fragmentación del tejido social, la persistencia de una cultura basada en una relación clientelista con el Estado, tanto de las organizaciones populares como de los sectores empresariales, incluso, de las propias estructuras partidarias.
Hipótesis 4: La debilidad institucional de los gobiernos regionales y locales y la limitada capacidad de los funcionarios perjudica el desarrollo de este proceso.
Uno de los principales “cuellos de botella” es la capacidad técnica de las regiones para la formulación de proyectos. No cuentan con recursos humanos calificados para enfrentar esta tarea. Los esfuerzos por capacitar personal ad hoc no siempre tienen los resultados esperados, dado lo poco sistemático de los procesos de formación y por el hecho que este tipo de personal tiende a ser removido de su cargo con frecuencia.
Esto pone en peligro la credibilidad y la continuidad de procesos de este tipo. Es difícil fortalecer los procesos de participación ciudadana si no se resuelven este tipo de “cuellos de botella” que pueden terminar por minar la confianza en procesos de concertación.
Esto requiere de una reingeniería interna a nivel de las instancias de gobierno regional y municipal y una coordinación intrainstitucional de las diferentes gerencias. Para el caso de la Municipalidad de Villa María del Triunfo las acciones del aparato administrativo estuvieron orientadas a facilitar el desempeño del proceso27. Así las gerencias como Planificación y Presupuesto, Lucha contra la Pobreza, Participación Vecinal y Desarrollo Urbano conformaron el Equipo Técnico Municipal que coordinó las acciones durante todo el proceso del presupuesto participativo. Se debe resaltar también la labor comprometida que asumieron algunos Regidores Municipales, cuya presencia, incluso en los espacios mismos de capacitación, fue muy importante para el desarrollo del proceso.
Los procesos participativos del distrito son liderados por el Gobierno Local, representado por el Alcalde. El Instructivo del MEF, señala la importancia de contar y presentar la siguiente información: i) plan de desarrollo concertado, ii) plan de desarrollo institucional del gobierno local, iii) presupuesto participativo 2004 – detalle de acciones, avances en la ejecución, etc.-, iv) relación de los proyectos ejecutados por el gobierno local concluidos y sus costos de mantenimiento, v) detalle de los recursos totales que el gobierno local asignará para la ejecución de acciones resultantes del proceso, vi) informe de los compromisos asumidos por la sociedad civil y el sector privado en procesos participativos previos y su nivel de cumplimiento y vii) informe de los avances en mejoras de competitividad: infraestructura, educación, salud, seguridad, entre otros.
En términos generales, los gobiernos locales hicieron algún esfuerzo por contar con información oportuna para proporcionar a la población a la hora de tener que tomar decisiones sobre la priorización de obras. Sin embargo, contar con información de este tipo requiere de un mayor nivel de organización interna municipal que centralice y analice los datos que diversas oficinas pueden aportar. Los gobiernos regionales y locales no tienen sistematizada la información básica de su región o distrito, y a pesar del avance en algunas localidades, esto sigue siendo una de las principales limitaciones para los procesos de toma de decisiones y de vigilancia ciudadana.
Hipótesis 5. Los procesos participativos permiten el ejercicio de la ciudadanía de la población.
Para ello debemos preguntarnos quiénes vienen participando hasta ahora de este tipo de procesos. La escasez de información y la poca difusión existente dan lugar a que sean las organizaciones tradicionales las que manejan la poca información existente y mantienen una débil comunicación con sus bases, no cuentan con procesos de alternancia de cargos, transparencia en su gestión, etc.
Uno de los principales problemas que se tuvo que vencer en uno de los distritos fue garantizar que las obras a ser presentadas en las asambleas deliberativas provengan necesariamente de consensos previos en la comunidad. Hasta ahora se ha avanzado en garantizar que los delegados cuenten con el respaldo de sus organizaciones28.
Otro ejemplo es el proceso del presupuesto participativo en Villa El Salvador. Para la priorización de obras se realizan asambleas a nivel de las ocho zonas en que ha sido dividido territorialmente el distrito donde pueden participar (y votar a favor de algún proyecto) todos los habitantes mayores de 16 años, organizados o no. Esto es, aparentemente, una combinación de democracia representativa con democracia directa. Pero en la práctica este espacio termina siendo una amalgama de pobladores, entre los que podemos encontrar los que sólo se representan a sí mismos, quienes sí representan a alguna asociación, y aquellos que dicen representar a una organización que en realidad ya no sigue vigente. El tema de la representatividad se convierte en un problema a la hora de la toma de decisiones en espacios democráticos. Los sectores sociales tienen ahora el reto de renovar sus liderazgos, desarrollando capacidades para concertar con el Estado a partir de sus intereses. Esto implica resolver los conflictos existentes y avanzar en términos de su representación.
Hipótesis 6. Los procesos participativos permiten la inclusión de los actores locales casi siempre excluidos de la toma de decisiones, como las mujeres y las poblaciones indígenas.
En los ámbitos locales se reproduce la misma estructura nacional. La presencia de la voz de las mujeres en los Consejos de Coordinación es limitada. A nivel regional sólo el 22% de los representantes son mujeres. El número de organizaciones inscritas para participar en el reciente proceso de elección de los Consejos de Coordinación Regional ha sido de 1,118 en todo el país29.
Los gobiernos regionales que optaron por cuotas para mujeres fueron 11: Callao, Cusco, Huancavelica, Huanuco, La Libertad, Moquegua, Pasco, Piura, San Martín, Tacna y Ucvayali. Es decir, menos de la mitad de los gobiernos regionales existentes en el país. Y aquellas que optaron por cuotas para indígenas fueron 6: Cajamarca, Cusco, Huanuco, Pasco, San Martín y Ucayali.
Los representantes sociales ante el Consejo de Coordinación Regional30 por tipo de organización fueron: organizaciones de empresarios y productores (30.6%), organizaciones agrarias, laborales y vecinales (20.6%), colegios profesionales (12.4%), organizaciones de mujeres (8.2%), ONG (8.2%), universidades e institutos superiores (8.2%), organizaciones de comunidades campesinas y nativas (7.7%). Sumando las organizaciones de mujeres y las de comunidades campesinas y nativas ellas constituyen solamente el 15.9% del total.
El número de representantes de la sociedad civil en el presupuesto participativo 200431 las ONG (27%), MCLCP (13.5%), Colegios Profesionales (8.1%), Organización de productores, empresas particulares (8.4%), organizaciones sociales de base (8.1%), Universidades (6.1%). “Las ONGs, la MCLCP, algunas universidades y colegios profesionales asumieron un rol técnico y propositivo. Del otro, las organizaciones sociales de base mostraron un rol demandante de sus requerimientos particulares y localizados, haciéndose notorio un problema de capacidades para este ejercicio de planificación del desarrollo y priorización de la inversión regional”. Limitada fue la presencia de las universidades, los empresarios y los partidos políticos.
El balance de lo avanzado en la descentralización señala que no se ha logrado aún transformar el paradigma centralista que excluye a los grupos culturales no dominantes y que –por el contrario- éste se reproduce en los ámbitos regionales y locales.

La participación de los representantes de organizaciones sociales de base expresa con claridad cómo las mujeres y los jóvenes tienen mayor presencia en los espacios de sensibilización y/o capacitación y mucho menor presencia en los espacios deliberativos, donde la participación masculina sigue siendo mayor: 70%. Esto se encuentra asociado a carácter territorial del proceso del presupuesto participativo y su vinculación con convertir todo en proyectos de infraestructura urbana.
Comentarios finales.

El Presupuesto Participativo en sí mismo no es un proceso de ciudadanía. Es un instrumento que puede alimentar la noción de ciudadanía, pero que requiere ser adecuadamente orientado para lograr ese fin.
Los instrumentos por sí solos no garantizan la democracia. Se trata de crear mecanismos que eviten cuotas de poder y concentración de los mismos. Se requiere de una evaluación permanente y retroalimentar de manera continua el proceso a fin de ir monitoreando los problemas y soluciones que se van planteando. Sin embargo, estos instrumentos aún imperfectos sirven para crear una práctica, para ejercitar a la población en sus derechos y responsabilidades como ciudadanos y a participar de las decisiones que influyen en sus vidas.
Lograr institucionalizar este proceso en todos los niveles de gobierno constituye aún un reto. La institucionalidad de los procesos de planificación y presupuesto participativo iniciados, son un requisito fundamental para la sostenibilidad de los mismos. Un marco legal puede darle institucionalidad, pero por si sólo no es suficiente: una ordenanza puede ser derogada por la siguiente gestión local. Esto nos muestra que generar instituciones es más complejo que la sola voluntad política. Supone que todos los actores reconozcan un mismo espacio como legítimo y que por tanto constituya el canal privilegiado a la hora de definir objetivos y priorizar recursos: pueden no haber leyes y sí una práctica sancionada como válida por la comunidad. Esa es la institución que necesitamos cuando apostamos a procesos concertados.
Sólo así no dependeremos de una voluntad política de quien lidere el proceso, ello se habrá convertido en una práctica, en una costumbre, en el modo de hacer las cosas.
El último Informe sobre Democracia del PNUD muestra la tensión existente entre la opción por el desarrollo económico y la democracia en nuestros países. Los ciudadanos valoran el desarrollo por encima de la democracia e incluso restarían su apoyo a un gobierno democrático si éste fuera incapaz de resolver sus problemas económicos.
Y son estas personas, las que provienen de sectores con menores oportunidades de educación, cuya socialización se dio fundamentalmente en períodos autoritarios, tienen bajas expectativas de movilidad social y una gran desconfianza en las instituciones democráticas y en los políticos. Asimismo, las personas con mayor tendencia a apoyar la democracia, no se expresan a través de las organizaciones políticas.
El Informe planeta que el punto de partida para fortalecer la democracia pasa por revalorizar el contenido y la relevancia de la política, argumenta que las soluciones a los problemas y desafíos de la democracia tendrían que buscarse dentro y no fuera de las instituciones democráticas, y encuentra que debe recuperarse un papel constructivo de la política como ordenadora de las decisiones de la sociedad.
La reducción sostenible de la pobreza requiere que haya un crecimiento equitativo, pero también requiere que los excluidos mejoren su posicionamiento político. La mejor manera de conseguirlo de forma coherente con los objetivos de desarrollo humano es erigir formas firmes y profundas de gobernabilidad democrática en todos los niveles de la sociedad.
Si bien experimentaron importantes cambios, los sistemas de partidos tienden a ser instrumentales y operativos, mientras que lo que necesitan es fortalecer para ampliar la eficacia, la transparencia y la responsabilidad. Los partidos políticos tendrían que comprender mejor los cambios en las sociedades contemporáneas, proponer nuevos proyectos de sociedad y promover debates públicos.
Resulta fundamental promover estrategias de fortalecimiento de la sociedad civil y su articulación con el Estado y los partidos políticos. Procesos como los del presupuesto participativo nos brindan elementos para la búsqueda de formas alternativas de representación social y política, para recrear mecanismos de vigilancia ciudadana que constituyan una forma efectiva de monitorear y evaluar los procesos, y para recuperar la confianza mutua entre el estado y la sociedad civil abogando por la transparencia en las relaciones y en los actos de gobierno.
(*) Texto presentado en la I Conferencia de la Red de Seguimiento, Evaluación y Sistematización en
América Latina y el Caribe (ReLAC). "Evaluación, democracia y gobernabilidad: desafíos para América Latina". Lima, Perú, 20 - 22 de Octubre 2004

EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL ESTADO

2006-03-30T14:16:00.000-03:00

La importancia de las ciudades modernas, en lo que refiere a nuevas experiencias políticas y a la creación de nuevas instituciones, se acentuó mucho últimamente. Las ciudades nunca fueron tan debatidas, no solamente en el ámbito de las Universidades y en los medios políticos, sino también junto a millares de organizaciones no gubernamentales que pasaron a estudiarlas y a proponer soluciones para sus innumerables “dramas”.
Tal situación ocurre no sólo porque el proceso de globalización económica reduce la fuerza de los Estados nacionales (lo que “llama la atención” del ámbito local), sino también porque las ciudades están sobrecargadas de problemas, frente a la creciente urbanización del mundo en los últimos treinta años. Los gobiernos locales se ven obligados, entonces, a responder a decenas de cuestiones y sus gestores son presionados de forma cada vez más intensa. “Las respuestas locales a los nuevos dilemas urbanos son frecuentemente más efectivas; las respuestas llegan al núcleo de las realidades locales, basadas en las percepciones locales, en sus motivaciones y cultura”1, dicen los académicos que se dedican a estudiar el asunto, traduciendo algo que hoy es un consenso: el punto de partida “local” es básico para políticas sociales eficientes.
Las soluciones “nacionales” - normalmente planeadas por burócratas que no viven lo cotidiano de la población - son cada vez más impotentes. Los sociólogos, economistas y demás científicos sociales, profundizaron en las últimas décadas sobre los estudios sobre el nuevo papel de las ciudades en el nuevo contexto mundial. Este esfuerzo es también necesario para reconstruir al Estado nacional, no solamente a partir “de arriba”, sino también a partir “de abajo”, o sea, a partir de un nuevo tipo de descentralización y de nuevos procesos de democratización, que puedan ser experimentados , fusionados con lo cotidiano de la población.
También es un consenso entre los estudiosos más importantes de las cuestiones urbanas que “el gobierno local capaz de dar respuesta a los actuales desafíos urbanos y de construir un proyecto de ciudad, así como de liderarlo, tiene que ser un gobierno promotor”2. El gobierno local debe hacer, emprender, intervenir, no solamente “administrar” servicios. La formulación es justa, pero insuficiente. En realidad, no basta con ser un gobierno “promotor”, pues las mismas inversiones pueden dividir aún más a la sociedad y aumentar sus diferencias sociales. Lo correcto seria preguntar: ¿promotor de qué? ¿de quién? ¿de qué proyecto de sociedad? ¿cuáles son los experimentos que pueden ser realizados en la ciudad, inclusive para conceptuar un nuevo tipo de Estado?
Bolonia y Barcelona son dos bellos ejemplos de ciudades que pasaron a pensar en el futuro de forma estratégica, planeando su desarrollo económico, la cultura y sus espacios urbanos, a partir de nuevos conceptos y aún de un nuevo tipo de ciudadanía. Los “modelos” para pensar nuevamente en el futuro de las ciudades, evidentemente tienen fundamentos ideológicos y políticos y la “forma”, así como el “contenido” de las propuestas de los gobiernos locales están vinculados a la siguiente pregunta: ¿quiénes son sus destinatarios?
La experiencia realizada por la ciudad de Porto Alegre, con el Presupuesto Participativo no es común. No se trató simplemente de “incentivar” la participación popular de una forma espontanea “hacer obras” o simplemente “aceptar” a los mecanismos de la democracia formal. En realidad, fue creado un nuevo centro de decisiones que, juntamente con el Poder Ejecutivo y el Legislativo, democratizaron efectivamente a la acción política e integraron a los ciudadanos comunes en un nuevo “espacio público”. Un espacio público no tradicional, que le dio potencia al ejercicio de los derechos de la ciudadanía e instigó a los ciudadanos a ser más exigentes y más críticos.
Este nuevo centro decisivo, que incidió directamente sobre el carácter y la oportunidad de las inversiones públicas, fue fundamental para generar distribución de renta y contribuir con la socialización de la política. Distribuir renta sin socializar a la política es muy poco y puede acarrear un cierto tipo de paternalismo, que es nocivo para la afirmación de la autonomía de los individuos y de las organizaciones con base en la sociedad. Socializar la política sin tocar a la renta, puede promover el desaliento con la misma eficacia de la lucha política y la “retirada” de las personas, para el ámbito cada vez más privado de sus existencias.
A raíz de la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre se da un cierto tipo de respuesta a la llamada “crisis del Estado”: “La crisis del Estado, sin embargo, no está asentada solamente en su fragilidad para dar respuestas materiales a las demandas de parcelas importantes de la sociedad. Está asentada, también, en el profundizaje de su poca transparencia e impermeabilidad para lidiar con una realidad social que se astilla y produce incesantemente nuevos conflictos y nuevos movimientos, los cuales se construyen en torno a nuevas identidades y buscan crear alternativas para contraponerse al brutal aislamiento de los individuos. La desestructuración del modo de vida moderno, que tiene en la destrucción del mundo fabril tradicional (típico de la revolución industrial) y de la estructura de clases de la cual él enseñaba su ejemplo más paradigmático, y la fragmentación de las relaciones parecen haber radicalizado a la impotencia burocrática del Estado, que ya no consigue volverse legítimo nuevamente frente a los ciudadanos. Si la previsibilidad del voto a cada cuatro años, que es, al mismo tiempo, la fuerza y la debilidad de la representación, siempre confirió un trazo de insuficiencia a la legitimidad de los mecanismos de la democracia formal, hoy lo hace mucho más, porque la complejidad, la fluidez y la dinámica del tejido social exigen una permanente confirmación de la legitimidad del poder.3
La larga citación tiene una razón de ser. En los días que corren, el Estado en general y el Estado brasileño en particular (con raras excepciones), estuvo mayoritariamente ocupado por intereses privados. La crisis social que hoy se esparce por toda la humanidad, con el desempleo, la violencia y la falta de credibilidad de las instituciones políticas, es sentida por el ciudadano común como una “impotencia del Estado”. El ciudadano común siente que el Estado hace caso omiso con relación a sus necesidades y él, en consecuencia, se torna una presa fácil de la ideología neoliberal. Sus carencias pasan a ser resultado de un Estado “incompetente”, que sólo sabe “sacarle” recursos a la sociedad.
El proceso del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre ciertamente no es perfecto ni resuelve este dilema histórico. Es más, el Presupuesto Participativo no sólo debe estar en constante mutación (para renovarse y adaptarse al propio crecimiento de la conciencia de la ciudadanía), sino que debe ser visto como la apertura de un camino. Un camino al cual debe dársele prioridad constantemente para, por un lado, recuperar la credibilidad del Estado a través de una experiencia de nivel local y, por otro, para mostrar que es posible reformarlo radicalmente. (Reformarlo, en el sentido de transformar la relación Estado x Sociedad y también para “presionar” al propio Estado, para colocarlo a servicio de los intereses populares.)
LUCHA POR UMA OPINIÓN PÚBLICA LIBRE
Es importante notar que al lado de la lucha para desmoralizar al Estado (que es promovida por la ideología neoliberal) la crisis social que emerge del “modo de vida” de esta misma economía, hace crecer “la amenaza da represión, en cuanto decrece la importancia que tiene la opinión de una ciudadanía, la cual sólo se consulta esporádicamente y, a través de un sistema (...) conducido por los empresarios de la comunicación”4.
Este fenómeno, el de la inducción de la opinión pública como defensa de un “sistema” y de un “modo de vida”, que es perjudicial a la propia población, ha sido también una característica de los tiempos actuales. El proceso del Presupuesto Participativo es también un instrumento de lucha contra esta uniformización totalitaria de la opinión pública.
Un otro aspecto profundamente modernizador del Presupuesto Participativo: a través de los Consejos Populares implantados en las diversas regiones de la ciudad, él crea estructuras de formación y de reproducción de una opinión pública independiente. Las comunidades, por el ejercicio directo de la acción política, pasan a tener inclusive un juicio crítico sobre el propio poder que las clases privilegiadas ejercen sobre el Estado, pues pasan a convivir con la propia presión que es realizada por los medios de comunicación para realizar determinadas inversiones que son pactadas por intereses elitistas o socialmente minoritarios.
Al democratizar las decisiones y al mismo tiempo democratizar la información sobre las cuestiones públicas, el Presupuesto Participativo es capaz de generar una nueva conciencia ciudadana. A través de ésta, las personas comprenden las funciones del Estado, sus límites y también pasan a decidir con efectivo conocimiento de causa. Se crea, de esta forma, un espacio abierto a través del cual surgen condiciones para la formación de un nuevo tipo de ciudadano: un ciudadano activo, participante, crítico, que se diferencia del ciudadano tradicional, el cual sólo se afirma a través de demandas aisladas o que ejerce su ciudadanía sólo a través de revueltas aisladas e impotentes.
DEMOCRACIA Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Es un consenso hoy en los círculos de la ciencia política que “el campo de intervención del Estado nacional no para de disminuir” 5. En realidad, esto es correcto solamente en parte. El Estado nacional continua “regulando” el desarrollo económico, sólo que hoy en día él está sometido principalmente a directrices que corresponden a los intereses del capital financiero (“volátil”). Este “monitorea” el desarrollo económico del mundo, como regla para preservar la acumulación de inmensas riquezas en las manos de algunas centenas de instituciones financieras poderosas.
Las políticas “nacionales”, que son aplicadas por los gobiernos neoliberales de cada país, organizan las funciones del Estado de manera que este permanezca de acuerdo con las directrices del capital financiero. Son estas directrices las que permiten una acumulación cada vez mayor, por los grandes conglomerados financieros del mundo, para que aquello que ellos llaman “progreso”, se solidifique como característica del nuevo “orden internacional”: un progreso con concentración de renta y poder.
La democracia política tiene en la doctrina de la soberanía popular su elemento central, o sea, por ella los gobernantes reciben a través del voto un mandato, que debe ser cumplido por un determinado período. ¿Cuál es el resultado histórico de este proceso? Es el de una democracia que traduce, al mismo tiempo, la posibilidad del acceso del ciudadano común a la política y que también limita su participación.
A través del poder económico, las clases privilegiadas de la sociedad, cuyos representantes además han facilitado el acceso a los medios de comunicación, participan de los procesos electorales de una forma mucho más favorable. Eso - es obvio - no invalida la necesidad de que un nuevo proyecto de emancipación incorpore elecciones periódicas y universales, con reglas justas y previsibles, pero obliga a que pensemos también nuevas y creativas formas de influir en el poder, para tornarlo siempre más democrático.
Estos hechos no transforman a la democracia en menos importante ni apuntan a la “necesidad” de un tipo de régimen político autoritario o dictatorial. Aunque este régimen se presente como “defensor” de los intereses de la población y de los trabajadores. Lo que se trata es de democratizar radicalmente a la democracia, de crear mecanismos para que ella corresponda a los intereses de la amplia mayoría de la población y de crear instituciones nuevas, por la reforma o por la ruptura, que permitan que las decisiones sobre el futuro sean decisiones siempre compartidas.
“Compartir” quiere decir, en lo que se refiere a la democracia, permitir que entre aquellos que son electos por el sufragio universal (los representantes políticos) y aquellos que son indicados por otras formas de participación directa (oriundos directamente del movimiento social) sean acordadas nuevas formas de “decidir”. El Presupuesto Participativo es un ejemplo que va en esta dirección, como veremos por su historia y por su método.
Las definiciones creadas por la intelectualidad democrática, formada en la doctrina republicana tradicional, afirman que existe “Democracia donde hay varios grupos en concurrencia por la conquista del poder a través de una lucha que tiene por objeto el voto popular”6. La definición es correcta, pero insuficiente. El ideal democrático tradicional no se preocupó en constituir formas efectivas de “participación igual” o por lo menos “más igual”, en las decisiones públicas. Este es un desafío al que debemos responder.
En verdad, la realidad del mundo moderno y la gran exclusión social proporcionada por regímenes, tanto democráticos como autoritarios, apuntan a la necesidad de cambiar este concepto. Para, principalmente, buscar un concepto de democracia en la cual la conquista del gobierno, a través del voto popular, no agote la participación de la sociedad, sino que, por lo contrario, permita iniciar un otro proceso, generando dos focos de poder democrático: uno, originario del voto; otro, originario de instituciones directas de participación.
Este sería un método de decidir y, al mismo tiempo, de generar controles sobre el Estado y el gobierno, creando instituciones capaces de generar políticas que tengan un grado cada vez mayor de aceptación y legitimidad social. Políticas que sean producto de “consensos” y que emerjan de “conflictos”, que, en su turno, puedan abrir la escena pública para que transiten - si quisieran - los intereses de todos los ciudadanos.
La democracia, a través de esta visión, no puede ser separada de la libertad y la libertad no puede ser aislada de una igualdad mínima de oportunidades, para creación de decisiones que tengan por objetivo una creciente supresión de la desigualdad existente entre las clases sociales. Desigualdad para influir y para decidir sobre la propia desigualdad social.
LA CRÍTICA DE LA LIBERTAD Y EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
La crítica marxista de la libertad en el capitalismo (como mera libertad de “quien puede más”) es correcta, a pesar de que las soluciones apuntadas por el marxismo tradicional se hayan mostrado históricamente dictatoriales. La visión marxista tradicional tampoco creó instituciones capaces de afirmar crecientemente la libertad de los individuos y - a la par de eso - promover una igualdad estable, capaz de generar una sociedad nueva.
La crítica marxista de la libertad en el capitalismo dice que, como regla, la libertad es la “libertad del propietario” y no la verdadera libertad de tener propiedad. No la libertad de comercializar, sino “la libertad anárquica y egoísta que generan los monopolios” y la propia deformación del poder del Estado. No la “emancipación de los individuos”, sino “la emancipación del capital”, que pasa a actuar como una fuerza incontrolada y tiende a generar cada vez más diferencias, exclusión social y corrupción en el poder (Ernst Bloch, “El Ciudadano según Marx”).
Las experiencias revolucionarias realizadas hasta hoy (a pesar de que en el inicio constituyesen tendencias orientadas al sentido de reducir las diferencias sociales) acabaron por transformar “un mundo de abundancia para pocos, en un mundo de poco para todos”7. Las revoluciones populares de este siglo no mejoraron al Estado ni aumentaron o profundizaron la democracia y la participación política. No promovieron al ciudadano común la condición de un ciudadano volcado al conjunto de la sociedad, ni acabaron con la explotación, el egoísmo, el racismo y las discriminaciones contra la mujer. Fueron ensayos históricos que no dieron fruto, a pesar de que sus ideales originarios fuesen elevados.
Es obvio que el Presupuesto Participativo no es la solución entera de este problema, pero seguramente es una experimentación altamente positiva para el “Poder local” y también apunta hacia una forma universal de dirigir al Estado y de crear un nuevo tipo de Estado. Un Estado que combine la representación política tradicional (o sea, elecciones periódicas y previsibles) con la participación directa y voluntaria de los ciudadanos (creando formas de “co-gestión”) para que los representantes electos por el sufragio universal y los participantes de la democracia directa y voluntaria, generen decisiones cada vez más afinadas con los intereses de la mayoría.
El proceso del Presupuesto Participativo realiza la crítica práctica de la libertad meramente formal, a través de la cual el ciudadano vota y vuelve a su casa. A través de él los ciudadanos pueden, directa y concretamente, operar la lucha por sus derechos, combinando la decisión individual (querer participar) con la participación colectiva (que genera decisiones públicas).
LA IMPLANTACIÓN Y LAS DIFICULTADES
La idea del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre comenzó con la campaña para la Alcaldía, en 1988. En aquél momento el programa de gobierno del Partido de los Trabajadores proponía democratizar las decisiones de una nueva gestión a partir de “Consejos Populares”. El objetivo era permitir que cada ciudadano pudiese interferir en la creación de las políticas públicas y en las demás decisiones de gobierno, que tuviesen importancia para el futuro de la ciudad.
La propuesta era asentada mucho más en principios generales, originarios de la Comuna de París y de los “soviets”, que propiamente en experiencias recogidas de la realidad local.
La visión dominante en el Partido y también en los demás partidos que apoyaron la candidatura de la izquierda, en esa oportunidad (1988), era realizar una especie de “transferencia” de poder, hacia la clase trabajadora organizada. Con eso sería gradualmente “sustituida” la representación política tradicional, venida de las urnas, por la democracia directa.
Era sin dudas una visión progresista y positiva, aunque extremadamente simplista. El programa de gobierno no diseñaba cómo esta transferencia de poder iría a operar, cómo surgirían las nuevas instituciones de poder popular y cómo sería “resuelta” la propia relación con la Cámara de Ediles, a quien constitucionalmente se le atribuye una enorme suma de competencias, además de ser un organismo con evidente legitimidad política.
En el primer año de gobierno que emergió con la victoria de la izquierda, ocurrió una gran afluencia de la población en todas los plenarios populares de barrio. En las 16 regiones del Presupuesto Participativo las comunidades más pobres huían masivamente de las reuniones. Ellas, a través de su participación directa, tendrían la misión de decidir sobre inversiones que eran demandados desde hacía décadas. Pero, todos querían todo al mismo tiempo. Exigían que el gobierno rescatase las “promesas” electorales e iniciase “inmediatamente” las obras destinadas a mejorar la calidad de vida en aquellas regiones históricamente abandonadas por el poder público municipal.
El gobierno, sin embargo, no tenía recursos ni proyectos. Era preciso, antes, hacer una profunda reforma tributaria, generar un ahorro local (a través de los propios impuestos locales) y así potenciar al gobierno de la ciudad para responder a las demandas y crear un nivel mínimo de credibilidad. Era necesario dialogar con la ciudad, crear condiciones políticas para que los ciudadanos creyesen en los nuevos métodos de gobernar, los cuales, por primera vez en la historia de la ciudad, incluirían a los ciudadanos comunes.
A través de una difícil negociación con la Cámara de Ediles, con gran participación de los delegados y representantes del Presupuesto Participativo, se realizó la primer gran reforma tributaria. Otras modificaciones tributarias fueron hechas a lo largo de los dos gobiernos del PT y del Frente Popular. Tales modificaciones tuvieron como consecuencia el aumento de la capacidad recaudadora del municipio (recaudación propia), que subió gradualmente de 25% de la recaudación total (recaudados en el primer año, 1989) a en torno de 51% de la recaudación total (en 1996). Esta marca fue alcanzada en el último año del 2º gobierno del Frente Popular en la ciudad, que terminó el 31 de diciembre de 1996.
El “dinero en caja”, sin embargo, tampoco hacía las obras aparecer inmediatamente porque era necesario, antes, pagar las cuentas pendientes del gobierno anterior. La intensa participación de las comunidades, que ocurrió en 1989, cayó considerablemente en el año siguiente, en las reuniones del Presupuesto Participativo destinadas a “discutir la recaudación” y “programar las obras”. La decepción era grande. La reforma tributaria (procedida a lo largo del primer año de gobierno) sólo fue a surtir efectos sensibles para la población a partir de 1992. En este año fueron iniciadas la mayoría de las obras decididas a lo largo de los dos primeros años de Presupuesto Participativo.
Aún con la escasa participación de la ciudadanía en los plenarios de 1990 (segundo año del primer gobierno) la Alcaldía aún así respetó las decisiones de la población. Cuando las inversiones comenzaron, aunque con retraso, circuló en los barrios de las clases populares y principalmente en aquellos en que vivían y viven los trabajadores de más baja renta, que “aquellas obras habían sido decididas con la participación de varias entidades comunitarias”. De hecho, la naturaleza y el tipo de obra ya expresaban el grado de conciencia de cada región y el nivel de organización alcanzado por la comunidad hasta aquél momento. La respuesta concreta a las demandas colocadas por la propia población tuvo un efecto extraordinario.
El CRECIMIENTO
A partir del final del segundo año de gobierno, el Presupuesto Participativo ya se diseñó como un nuevo hecho político, estructurador de una nueva relación política del Estado con la sociedad en Porto Alegre. Con las obras apareciendo, con la información que circulaba “boca a boca” y también con la información dirigida a través de un programa de TV, orientado por la Coordinación de Comunicación Social de la Alcaldía, las comunidades comenzaron a tener conciencia de que “valía la pena ir al Presupuesto”. La ciudad comenzó a tener conciencia de que el gobierno realmente reconocía, en sus ciudadanos, la fuente de sus decisiones más importantes. “Algo de nuevo”, en la manera de gobernar, estaba efectivamente ocurriendo.
Este “algo de nuevo”, que era el cumplimiento de las decisiones tomadas por una base social pobre y movilizada, sumada a la transparencia en la información, comenzó a formar un nuevo imaginario popular. En la periferia de la ciudad, los liderazgos más identificados con la “clientela” y con el ejercicio de influencias personales, o fueron quedando sin audiencia o comenzaron a cambiar su comportamiento.
A lo largo de la implantación del Presupuesto Participativo el gobierno hizo un esfuerzo permanente para dejar claro que no discriminaba la presencia de cualquier ciudadano. Ni por convicciones ideológicas ni por compromisos de naturaleza partidaria. Siempre reiteraba que el proceso era un proceso abierto, que todos eran iguales frente al gobierno, pudiendo ejercer libremente su influencia y luchar por las inversiones que creyesen necesarias. Para eso, bastaba con que mostrasen capacidad de movilización y proporcionasen la participación activa de los interesados en los nuevos procesos decisorios

LA PLATA, ARGENTINA PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

2006-03-30T14:12:00.000-03:00

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Esta experiencia depende del Municipalidad de La Plata, Calle 3 N° 1714, La Plata, B1904CHN , Buenos Aires, Argentina.Para mayor información, contáctese con Horacio Martino al teléfono (0221) 482-6129 / 429-1034 o al fax (0221) 429-1034.
Correo electrónico: Horaciomartino@ciudad.com.arSitio web: No posee
Características generales:
Clasificación Temática: Hacienda.Clasificación funcional: Participación y control ciudadano.El trabajo que se presenta refiere a la experiencia "Presupuesto Participativo - Plan de Desarrollo Local”, llevada a cabo en el período 1998/99 en el Partido de La Plata, Provincia de Buenos Aires.En esta experiencia, se genera un nuevo espacio de articulación social, en el que intervienen:- Por el Estado: el Equipo Técnico del Area de Descentralización y Participación Ciudadana de la Municipalidad de La Plata, que tiene a cargo el proceso técnico de formulación e implementación del Presupuesto Participativo - Plan de Desarrollo Local.- Por las Organizaciones de la Sociedad Civil: las Juntas Comunales del Partido de La Plata, en las que participan más de cuatrocientas Entidades de Bien Público, Cooperativas de Servicios Públicos u otras Asociaciones Civiles. Las Juntas Comunales constituyen una red de foros independientes, integradas por representantes de entidades de bien público, colectividades y cooperativas, con asiento en el ámbito del Centro Comunal respectivo y registradas como tales en la Dirección de Entidades de Bien Público, Colectividades y Cooperativas de la Municipalidad de La Plata.De esta manera, se trabajó territorialmente en las diecinueve regiones (Juntas Comunales) que abarcan la totalidad del partido, donde coexisten desde sectores con una fuerte configuración urbana hasta pequeños núcleos urbanos periféricos que alternan con actividades agropecuarias intensivas. El tipo de aporte que realizan las Juntas Comunales en la experiencia asociativa, se refiere a la participación en el proceso de formulación e implementación del Presupuesto Participativo - Plan de Desarrollo Local, determinando a través de Talleres Comunitarios la priorización de demandas a incorporar al presupuesto municipal y ejerciendo el control del cumplimiento de las intervenciones comprometidas en el Plan de desarrollo Local.
Breve historia del proyecto:
Sin datos Fecha de inicio: 1998.
Recursos humanos involucrados en la experiencia:
A partir de la decisión política de llevar adelante la experiencia, se crea dentro de la estructura Municipal el “Area de Descentralización y Participación Ciudadana” constituida por un equipo de carácter técnico interdisciplinario, con una visión integradora del sistema territorial.Dado el carácter eminentemente participativo del proceso, en la conformación del equipo se puso énfasis en tres aspectos fundamentales: Asignar un profesional del área de la psicología social,- con el fin de capacitar y coordinar el trabajo en los talleres comunitarios. Designar un profesional de la arquitectura para trabajar- en el área de intervención, cuyo perfil está relacionado con las características de las demandas barriales más comunes: pavimentación, iluminación, espacios verdes, etc. Designar un evaluador externo, encargado del monitoreo del- proceso y de la evaluación realizada por los propios destinatarios.Para la selección del Equipo Técnico se convocó a profesionales de la Universidad Nacional de La Plata, quedando integrado por: Un Coordinador General- (35 años de edad), graduado de la carrera de Arquitectura y Especialista en Ciencias del Territorio - Posgrado UNLP. Un Equipo de Coordinación- Técnica formado por tres profesionales (edades promedio 35 años) graduados en: - Geografía: Diagnóstico preliminar.- Arquitectura: Implementación del proyecto. - Psicología Social: capacitación y apoyo en talleres comunitarios. Un Equipo de Trabajo en Juntas Comunales- integrada por 11 personas entre las cuales se hallan 7 graduados y 4 estudiantes avanzados de la carrera de Arquitectura, de edades entre los 25 y 30 años. Un Equipo de Apoyo Técnico y Redacción conformada por 4- Arquitectos y 2 estudiantes de las carreras de Geografía y Arquitectura de edades entre 20 y 25 años; Un Evaluador Externo graduado en- Arquitectura (32 años de edad).
Costo aproximado de la actividad:
Los recursos necesarios para dar respuesta a las demandas priorizadas por las Juntas Comunales se canalizan mediante el Presupuesto Municipal 1999; tareas de gestión ante distintos organismos públicos y privados y otras alternativas de financiación.El Presupuesto Municipal 1999 fue realizado de acuerdo a la metodología de Presupuestación por Programas, la que permite una mayor transparencia en la información del gasto público a ejecutar y ejecutado.De esta manera, las demandas priorizadas por las Juntas Comunales son parte de los cincuenta programas en que se estructura el ejercicio fiscal 1999, sumando alrededor de $30.000.000, el equivalente al 20% del total de gastos presupuestados para el ejercicio, los cuales alcanzan aproximadamente los $138.000.000 (excluido el Concejo Deliberante) 3.Los Programas del Presupuesto Municipal 1999 dan marco a una serie de proyectos específicos que apuntan al mejoramiento del hábitat y la calidad de vida de la población y que a continuación se detallan:PROGRAMA: DESARROLLO DE LAS CONDICIONES DEL HABITATProyecto: Ampliación, Reconstrucción y Conservación de la Red Vial Municipal.Proyecto: Desarrollo y Mejoramiento de Espacios PúblicosProyecto: Ampliación, Optimización y Mantenimiento del Alumbrado Público.PROGRAMA: CONSTRUCCION Y CONSOLIDACION DEL EQUIPAMIENTO URBANOProyecto: Ampliación y Construcción de Centros de Salud.Proyecto: Ampliación y Mejoramiento de los servicios de Salud.Proyecto: Programas Culturales y Educativos Barriales.Proyecto: Desarrollo y Equipamiento de Espacios Deportivos.PROGRAMA: SEGURIDAD URBANAProyecto: Mejoramiento del Control Urbano.Proyecto: Mejoramiento del tránsito vehicular y peatonal.PROGRAMA: MEJORAMIENTO DE LAS CONDICIONES AMBIENTALESProyecto: Arbolado Público. ForestaciónProyecto: Mejoramiento del Servicio de Limpieza
Impacto general de la experiencia:
Marco normativo:
En el marco de la Ordenanza 7856 de 1991, el Departamento Ejecutivo, establece una nueva estructuración de los Organos y Entes Municipales, a fin de promover la Modernización y Descentralización de la Gestión. Se crea así, mediante el Decreto 741 de 1992, la nueva estructuración de los Centros Comunales que integran las funciones ejecutivas descentralizadas con una mayor participación ciudadana.De esta manera, las tradicionales Delegaciones Municipales constituyen, en la actualidad, los Centros Comunales integrados por un órgano ejecutivo -a cargo del Delegado Administrador- y un órgano participativo colegiado, las Juntas Comunales.En ese marco, las Juntas Comunales se desempeñan dentro del ámbito territorial de cada Centro Comunal, promoviendo la participación ciudadana en la gestión municipal; informando al Delegado Administrador sobre las necesidades del vecindario; proponiendo al Delegado anteproyectos de obras, servicios y trabajos públicos; opinando sobre los programas que el Delegado Administrador someta a su consideración; fiscalizando la ejecución de obras y servicios desarrollados en el Centro Comunal y, vinculado a la experiencia, participando en el proceso de formulación e implementación del Presupuesto Participativo y el Plan de Desarrollo Local., Etapas de implementación y grado de avanceEn primera instancia se reconoce una fase preliminar donde el Gabinete Municipal se presenta en cada una de las Juntas Comunales para registrar las demandas y brindar respuesta a los requerimientos más inmediatos y viables en cuanto a su resolución.Seguidamente, se da paso a la sociabilización de la propuesta en cada una de las Juntas Comunales, consensuando los intereses y objetivos de las partes involucradas en la elaboración del Plan de Desarrollo Local.Luego, se realiza un diagnóstico preliminar mediante un reconocimiento global de las problemáticas relacionadas con las necesidades del hábitat a fin de priorizar las demandas con sentido social.Culminada esta instancia, el Equipo Técnico, la Junta Comunal y el Delegado Administrador, a partir de un trabajo de campo comienzan con la etapa de relevamiento de las demandas, donde, se recorren las distintas áreas problemas para registrar las mismas.Una vez reconocidas, se da inicio a la etapa de ordenamiento de demandas, según su viabilización corresponda al municipio o a otros organismos públicos o privados. Con esta información se convoca a un Primer Taller Comunitario en cada Junta Comunal con el fin de ordenar las demandas y su vía de resolución.Finalizada esta etapa, se inicia la fase de priorización de demandas, según el grado de importancia para la Junta Comunal. Con ese fin, se convocó al Segundo Taller Comunitario donde se procuró consensuar dicha priorización. Priorizadas las demandas por la comunidad, comienza hacia adentro de la gestión municipal una etapa de evaluación técnico-económica, tendiente a definir los Programas a incorporar al Presupuesto Municipal 1999.Definidos los proyectos a incorporar al presupuesto municipal, el Equipo Técnico elabora el Plan de Desarrollo Local para cada una de las regiones del Partido, que se organiza sobre la base de tres líneas de acción: programas a incorporar al Presupuesto Municipal, demandas que requieren para su solución acciones de gestión y proyectos que para su viabilización requieren de otras fuentes de financiación alternativas. Como último paso, se pone en marcha la fase de implementación y control que se inicia con la presentación del Plan de Desarrollo Local en cada una de las Juntas Comunales del Partido. Seguidamente, se realizan reuniones en las Juntas Comunales para establecer un control del cumplimiento de las intervenciones.
Si se ha replicado en otro sector o en otra organización:
No responde
Área responsable:
Area de Descentralización y Participación Ciudadana de la Municipalidad de La Plata
¿Qué efectos produjo sobre la organización?
En razón del carácter dinámico y continuo se hace una evaluación de la experiencia, con el fin de establecer beneficios comparativos respecto de la forma tradicional de planificación y gestión y al mismo tiempo, de contribuir al ajuste teórico metodológico del proceso en futuras implementaciones.Logros:- La adopción de esta nueva herramienta permite recuperar uno de los valores fundamentales de la práctica democrática: la legitimidad social de las decisiones; brindando un espacio para el ejercicio de una ciudadanía protagonista y generando al mismo tiempo una mayor confianza e involucramiento en las acciones de gobierno.- La priorización de las demandas, producto del proceso participativo, permite definir con un criterio técnico la oportunidad del gasto del Presupuesto Municipal, posibilitando de esta manera un incremento de la productividad de la inversión pública.- A su vez, este modelo de Gestión Asociada, vinculada a la estrategia de descentralización y participación posibilitó alcanzar un nivel de respuesta más equilibrado, desde el punto de vista territorial y presupuestario. - En un contexto de desigualdades territoriales, el nuevo modelo permite a su vez identificar la diversidad de problemáticas, que hacen a las distintas culturas e identidades locales.- La experiencia desarrollada brindó un espacio para que la Sociedad Civil, representada a través de las Juntas Comunales, se apropiara de roles protagónicos en la definición de las intervenciones que modelan su propio hábitat.
Dificultades y obstáculos que se presentaron antes y durante su realización:
- Se evidencia una falta de articulación entre la Gestión Asociada a nivel local, con otras alternativas de gestión estratégica y participativa de escala regional.- La escasa propensión de la población a integrarse a procesos participativos, en el marco de una sociedad que espera todo del Estado y con poca credibilidad en las convocatorias participativas promovidas por el mismo.- La fragmentación de las visiones sectoriales en la estructura municipal, con cierta rigidez para adoptar alternativas de Gestión Asociada, provoca dificultades en la implementación de los programas producto de este nuevo espacio público.- La escasez y falta de continuidad de experiencias participativas efectivas que no permiten comprobar los beneficios con respecto al modelo tradicional de gestión, todo ello ligado a la dificultad que implica la escasez de recursos humanos y de metodologías probadas que favorezcan y potencien la participación.

Más allá del Presupuesto Participativo

2006-03-30T14:09:00.000-03:00

Edmilson Brito Rodrígues, Jurandir Santos de Novaes, Raimundo Luiz Silva

Es necesario partir de la constatación de que estamos tratando de un gobierno municipal, en una ciudad periférica, parte de un país capitalista. Eso determina los límites de las conquistas materiales que el movimiento social es capaz de arrancar, puesto que sólo cambios estructurales profundos serán capaces de reverter el cuadro de desigualdades y de miseria social.
Al mismo tiempo en que afirmamos los límites, tenemos que trabajar partiendo de la base de que la ciudad no es apenas un reflejo de la sociedad. Ella produce riquezas, produce y reproduce relaciones económicas, políticas y culturales. Refleja la estructura social, pero, y al mismo tiempo, puede también impulsar dinámicas que acaben por definir esa estructura, o sea, además de heredar desigualdades de la estructura social, las profundiza.
Existe un combate entre dos proyectos de ciudad y de gobierno. De un lado, el de los que quieren mantener la sumisión de las ciudades a los dictámenes de la acumulación capitalista, cabiendo a los gobiernos la tarea de ofrecer infraestructura a los mercados (verdaderos dueños de la ciudad!), apartar la pobreza de las áreas nobles, y gestionar las secuelas sociales.
De otro lado, el de aquellos que gobiernan las ciudades buscando la construcción del poder popular a través de la afirmación de una concepción antagónica a la lógica capitalista. Eso se orienta en elementos estratégicos, tales como soberanía nacional (pues un gobierno de izquierda debe ser instrumento de la lucha anti-neoliberal), radicalización democrática (como necesidad y posibilidad de que el pueblo experimente la profundización de formas de control social del Estado).
Planificar es necesario
El primer mandato del gobierno popular en Belem, enriqueció mucho nuestro debate sobre participación popular, poniendo en práctica, de forma radicalizada, diversas experiencias, que pueden ser clasificadas en tres vertientes:
El Presupuesto Participativo (OP en las siglas portuguesas, de Orçamento Participativo), que tuvo la capacidad de traer para la política a los habitantes de la periferia que nunca habían, ni tan siquiera, soñado en decidir los destinos de la utilización de los recursos públicos.
El debate sobre políticas públicas realizado por conferencias/foros que consiguieron reunir, principalmente, a la llamada sociedad civil, o sea, el conjunto de organizaciones sindicales, populares o académicas.
Las experiencias de control social y de cogestión como las Comisiones de Fiscalización y Control Social (COFIS) vinculadas al OP, los Consejos Escolares, los Consejos Gestores en las Unidades de Salud, los Comités Ambientales.
A pesar de los avances, estas tres vertientes no se desarrollaron con la necesaria relación entre sí y caminaron, a veces, por separado, exceptuando el caso de las COFIS de obras, un mecanismo de control interno al OP y a los Comités Ambientales del Congreso de la Ciudad que en alguna medida se relacionó con el propio OP. El OP debatió y deliberó sobre el Presupuesto (forma de viabilizar obras y políticas públicas), pero no trabó un debate más profundo sobre las políticas públicas y el desarrollo de la ciudad de forma integral. Al mismo tiempo, las conferencias deliberaban sobre políticas sin debatir el Presupuesto.
El OP es un marco en la historia de la ciudad. Fueron más de 200.000 personas las que participaron directamente, y las diversas vertientes fueron multiplicándose cuantitativa y cualitativamente. Esta desconexión, por tanto, reforzó los límites de cada vertiente de participación. Lo que necesitamos ahora es involucrar a todo el mundo en el pensar la ciudad de manera integral. Ese es nuestro mayor desafío en este segundo mandato.
Un Congreso de la ciudad
Denominamos a nuestro modo de gobernar “Congreso de la Ciudad”, que no es solamente un evento o una instancia de decisión. Es un proceso de movilización social, de cambio cultural, donde la vida de la ciudad pasa a ser decidida por su pueblo. Estamos hablando de una nueva concepción de gobierno, fundamentada en la convicción de que el pueblo movilizado y consciente, estructurado en organizaciones de base, puede asumir directamente, en primera persona, el gobierno de su ciudad.
El Congreso de la Ciudad se constituye en un espacio público no estatal de planificación de la ciudad. Es el intento de superar los límites del OP en lo que se refiere al debate apenas sobre el presupuesto municipal, ampliando sus horizontes. El eje de esta propuesta es una idea ya lanzada públicamente a finales del 1998 y que desde entonces viene configurándose como alternativa: la fusión de las tres vertientes presentadas anteriormente, teniendo como base principal el Presupuesto Participativo.
Una cuestión extremamente relevante es que la propuesta presupone que sean fundidas las actuales estructuras de participación popular en una única propuesta de funcionamiento, preservando toda la riqueza de cada experiencia.
La estructura de la propuesta
Congreso de Belem: es la instancia máxima, se reúne cada dos años, con participación de millares de ciudadanos, sea por cuenta de la presentación de demandas localizadas en asambleas de micro-regiones, sea a través de conferencias deliberativas, sea a través de representación de los diversos espacios de control social o incluso ciudadanos que no habiendo participado directamente en el proceso deseen participar y contribuir en la definición de directrices y metas para la ciudad. Es, por tanto, una instancia deliberativa de las directrices y metas del planeamiento de la ciudad, cabiendo debatir los grandes temas acerca del desarrollo de la ciudad. Trazará directrices para las políticas públicas sobre, por ejemplo, negros, deficientes, bloques de carnaval, mujeres, grafiteros, cabanagem (acervo histórico, cultural y político de la revolución popular de 1835), analfabetismo o deporte.
Consejo de Belem: instancia deliberativa, elegida por el Congreso. Debe tener carácter más permanente y decidir sobre los recursos financieros del municipio. Representa una redefinición y ampliación del actual Consejo del OP (COP), ampliando el universo de su representación social. Tiene como tarea acompañar la materialización de las directrices aprobadas en el Congreso de Belem, coordinar el proceso de elaboración de demandas de inversión.
Congresos distritales y temáticos: son instancias de profundización del debate de directrices y formulación de propuestas y demandas; representan la ampliación de las Plenarias Temáticas del OP.
Asambleas de micro-regiones: preceden a los congresos distritales, se organizan en base a la participación directa de los ciudadanos que presentan demandas localizadas por región.
Consejos distritales: instancia deliberativa a nivel distrital que tiene como tarea deliberar sobre las directrices, metas y proyectos estructurantes para el distrito y remeterlas al Consejo de la Ciudad; así como estimular y observar la creación de mecanismos de control social.
Foros consultivos: está prevista la existencia de foros y/o consejos de carácter consultivo, que sirvan para ampliar la base social del proyecto de ciudad que queremos construir; por ejemplo, forum de religiosos.
Campañas: serán realizadas también Campañas de Masas, incorporando a la ciudadanía a la realización de determinados objetivos, como, por ejemplo, la Campaña para Erradicar el Analfabetismo.
Espacios de control social: serán agrupadas las experiencias de control social de los servicios públicos. Partirá del modelo experimentado por las COFIS, que son elegidas por los vecinos, tienen reglamento, sus mandatos pueden ser revocados, presta cuentas y tiene poderes para interferir en la marcha de los servicios.
Relación entre el Gobierno y el Congreso
Para la coordinación del Programa de Gobierno, se mantienen desde el primer mandato del Frente Belem Popular espacios de balance del gobierno y de cuestiones más generales que influencian en la vida de la ciudad, así como de toma de decisiones.
Comité del Plan: organismo colegiado del Gobierno, donde se toman las decisiones que aseguran la realización del Plan de Gobierno y que por la dinámica del propio Gobierno requiere decisiones rápidas que no permiten convocar al Secretariado en todo momento. Se trata del ámbito que pretende aliar representación política en el Gobierno con el sistema de gestión a través de las Marcas de Gobierno (áreas privilegiadas de intervención, como Infancia o Participación Popular, por ejemplo). Es coordinado por el Alcalde y compuesto por el Vice-alcalde, los Coordinadores (-as) de Marca, la Secretaría de Planificación y la Secretaría de Finanzas, la Coordinación de Relaciones con la Comunidad, la Coordinación de Comunicación y, habitualmente, como convidada, la Secretaría de Asuntos Jurídicos, así como, siempre que sea necesario, la Secretaría de alguna área específica.
Foro de secretarios: está compuesto por todos los secretarios (-as) y representa, desde el punto de vista del funcionamiento interno del Gobierno, la instancia de mayor amplitud en relación a la representación. Debate temas del Gobierno y analiza escenarios a la luz de la investigación; es, en definitiva, el espacio de discusión política de la estrategia y de los rumbos del Gobierno por los principales coordinadores de cada área sectorial.
Comité presupuestario y financiero: tiene la función de observar y analizar la ejecución presupuestaria y financiera a la luz de las directrices y acciones definidas en el Plan de Gobierno. Está compuesto por las secretarías de Finanzas y de Planificación y por el Gabinete del Alcalde.
Foro de administradores regionales: creada a partir de 2001, es resultado de la experiencia de haber implantado todas las Administraciones Regionales, antes existían apenas 3 de un total de 8, y de la redefinición de su papel como la representación política del Gobierno, en términos formales, más próxima a lo cotidiano de los ciudadanos. Hasta el fin del primer mandato, se vinculaban al Gabinete del Alcalde. Pasan, por tanto, a ejercer el papel de agente político de representación del Gobierno y de la planificación, como ya aquí fue presentada, y pasa a tener relación directa con la Secretaría de Planificación. El Foro es el espacio de planificación común y de definición de la línea general de actuación a la luz de las directrices de gobierno.
Edmilson Brito Rodrígues, alcalde de Belem
Jurandir Santos de Novaes, secretaria de Planificación
Raimundo Luiz Silva, secretario de Educación

FARN PROVINCIA DE BUENOS AIRES ARGENTINA

2006-03-29T15:29:00.000-03:00

Siguiendo el vinculo a continuacion se encontraran con el
Programa Autonomía y Participación
Estrategia para la Construcción de una Democracia Participativa
y para la Descentralización Política en la Provincia de Buenos Aires

http://www.farn.org.ar/docs/p27.pdf

EXPERIENCIA DE PODER CIUDADANO

2006-03-29T15:17:00.000-03:00

El vinculo a continuacion los llevara a la experiencia de Poder Ciudadano sobre el Presupuesto Participativo de la Ciudad de Buenos Aires.

http://www.poderciudadano.org.ar/up_downloads/temas/8_1.pdf

EXPERIENCIA DE CARACAS VENEZUELA

2006-03-29T12:39:00.000-03:00

Mediante el siguiente vincilo llegaran a la experiencia de Caracas. Republica Bolivariana de Venezuela.

http://docs/14418.pdf

PERU ALCANCES Y LIMITES DE UNA POLITICA PUBLICA

2006-03-29T12:29:00.000-03:00

El siguiente vinculo los lleva a un analisis del Presupuesto Participativo en Peru.

http:///mariana_llona.ppt#1

EXPERIENCIA DE ROSARIO (ARGENTINA)

2006-03-29T11:44:00.000-03:00

El siguiente vinculo los llevara a la experiencia de Presupuesto Participativo de la Ciudad de Rosario, Argentina.

http://Presentacion_PP_Rosario.pdf

EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO NO ES UN REGALO DE LAS AUTORIDADES, ES UN DERECHO QUE NOS HEMOS GANADO LOS CIUDADANOS

2006-03-24T12:16:00.000-03:00

Maria Leonice de Deus da Silva, dirigente social del Presupuesto Participativo de Porto Alegre Brasil.
“EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO NO ES UN REGALO DE LAS AUTORIDADES, ES UN DERECHO QUE NOS HEMOS GANADO LOS CIUDADANOS”

Fue el Partido de los Trabajadores de Brasil (PT) quien impuso el sistema de Presupuesto Participativo hace 16 años y que ahora existe en todos los sectores donde el PT es gobierno local. En nuestro país, la coordinadora del Presupuesto Participativo dio sus primeros pasos el 2001 para ver resultados concretos – en diferentes comunas del país-, desde el año pasado. Maria Leonice de Deus da Silva, promotora de este proyecto en el país carioca, visitó Chile para mirar en terreno la réplica de esta experiencia en nuestro territorio y animar a los ciudadanos a seguir trabajando.

¿Cómo comenzó esta experiencia de presupuesto participativo en su comunidad?

R: Se inicio hace 16 años. Teníamos necesidades urgentes pero no contábamos con ni un peso. Luego, en las primeras conversaciones entre los vecinos, nos dimos cuanta que muchas de nuestras necesidades no eran resueltas con dinero sino sólo con la buena voluntad del municipio y de los ciudadanos. Fue un proceso extenso de conversaciones con las autoridades locales que derivó en la idea de realizar un censo para determinar el nivel de urgencia o gravedad de nuestras dificultades.

¿Pero sin dinero lograron resolver algo?

R: Al principio, no había forma de destinar fondos para el presupuesto participativo porque hubo que esperar a que el municipio pagara todas sus deudas y después coordinar los primeros recursos que fueron mínimos. Pero nos sirvió para conocer nuestras diferentes realidades, organizarnos y aunar criterios frente a las autoridades.

¿Qué ha sido lo más difícil de enfrentar hasta ahora?

R: El presupuesto participativo incluye deberes y responsabilidades de los ciudadanos. Creo que una de las cosas más complejas fue hacer entender a todas las personas que lo que se nos daba no era un regalo de las autoridades sino un derecho de las personas, derechos que te conquistas con mucho esfuerzo pero que también debes mantener y cuidar.

No resulta complejo financiar una u otra propuesta dentro de un mar de muchas necesidades?

R: Una de las principales cosas que aprendimos, en conjunto, fue crear conciencia social a la hora de ver las necesidades de los demás por sobre las propias. Conocimos muchos casos donde la calidad de vida de mucha gente era peor que la nuestra. Eso nos hizo hacernos responsables de lo que estábamos logrando, ser capaces de postergarnos para que otros tuvieran acceso a cuestiones básicas. En el futuro y entendiendo que todas las necesidades eran válidas, se resolvió repartir los recursos por temáticas.

¿Cómo parte usted en esta experiencia como vocera y promotora del presupuesto participativo?

R: En el año 88, mi comunidad concentraba el 28% de la pobreza de toda la ciudad de Porto Alegre, por ejemplo no contábamos con saneamiento básico. Situaciones como esa me hicieron entender que no era posible que los principales afectados no pudiéramos hacer nada por resolverlo. Mi vida cambió del tradicional trabajo de dueña de casa al trabajo como actor social. Volví a estudiar después de muchos años porque era necesario formarme y aprender en favor de mi comunidad. Tuvimos que aprender a usar el dinero con mucha sabiduría.

¿Y cuáles han sido los principales aprendizajes de ese sabio uso de los recursos?

R: Después de 16 años de experiencia hemos aprendido a trabajar con cautela, invertir esfuerzos y ahorrar mucha alegría. Porque el gobierno siempre será gobierno, el empresario siempre será empresario y el pobre siempre será pobre. Hemos aprendido a sacar el máximo provecho de los recursos porque nunca hemos trabajado con presupuestos altos. Desde nuestra experiencia como jefes de hogar o dueñas de casa con muy poco dinero, tenemos que ser muy creativo porque de alguna u otra forma nos debe alcanzar.

¿Cuál es su relación con el gobierno de Lula?

R: El actual gobierno de Brasil se ha mostrado muy cercano al Tercer Sector, pero no debemos olvidar que todos los gobiernos responden a sus propios intereses lo que, muchas veces, restringe su vinculación con la sociedad a recibir las quejas y escuchar las difíciles situaciones de vida de las personas. Por eso, cuando se consiguen logros, por ejemplo a través del presupuesto participativo, hay que entender que no es un favor de quienes detentan el poder. Ese mensaje debe ser transmitido a los hijos y nietos porque lo que tenemos ahora lo conseguimos con nuestro propio trabajo; por ende, es nuestro, y no depende de los gobernantes.

¿Cuáles son en general las principales ventajas y desventajas del presupuesto participativo?

R: Una de las principales ventajas de este sistema es que el ciudadano común se hace conocedor de cómo funciona la administración de un instrumento público y pasa a entender sus pro y contras. Desde ahí, si antes trabajabas mucho, ahora trabajas mucho más porque te ves en la obligación de ir articulando diálogos, conversaciones con las autoridades, informándote e informando a las demás personas de la importancia de este trabajo en conjunto. Terminas formado a las demás personas y eso es una de las cosas más importantes.

El presupuesto participativo es un paso. ¿Qué viene después de esto?

R: El presupuesto participativo te permite expresar las necesidades específicas de la sociedad donde vives y conciliar políticas a seguir para el sector, hacer directrices y programas de gobierno. Desde ahí, la sociedad en su conjunto queda con la tarea permanente de fiscalizar el adecuado desarrollo de las decisiones tomadas antes con las autoridades.

Una de las principales dificultades de la sociedad chilena, en su relación con la clase política, es la desconfianza que esta última genera dados sus particulares intereses. ¿Cómo se salva esta valla y se logra trabajar en conjunto?

R: Nosotros también comenzamos con mucha desconfianza, pero creemos que una de las principales armas para mantener la transparencia del proceso es reconstruir la relación todos los días. Tenemos discusiones, problemas y equivocaciones que se muestran a todo el mundo mientras seguimos conversando. La confianza en las autoridades se construye a través del diálogo y de tener total claridad de cual es mi tarea y mi meta dentro del presupuesto participativo y cuales son las verdaderas herramientas que la autoridad me da para hacerlas efectivas.

¿Qué le parece la experiencia chilena?

R: A diferencia del caso brasileño el presupuesto participativo en Chile se ha iniciado de manera más coordinada y con mucha participación de la comunidad. Entiendo, además, que todos los actores tienen claro cuáles son sus deberes y derechos. Veo mucha conciencia colectiva en construcción lo que, sin duda, les retribuirá en logros y éxitos en el futuro.

Si tuviera que dejar un consejo a la sociedad civil chilena sobre cómo manejar adecuadamente este proceso. ¿Cuál sería?.

R: Este es el inicio de un camino de mucho trabajo que redundará en grandes aprendizajes. Pero también es el inicio de un esfuerzo general de toda las personas de la comuna, porque no son los municipios los que generas y provocan los cambios sino las personas que hacen parte de este territorio. Simplemente trabajar, ser solidarios y tomar conciencia de lo que puedo conseguir con ese trabajo.

Publicada el jueves 23 de septiembre de 2004
Por: Pablo Andrés Soto Rojas