jueves, marzo 30, 2006

EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL ESTADO

La importancia de las ciudades modernas, en lo que refiere a nuevas experiencias políticas y a la creación de nuevas instituciones, se acentuó mucho últimamente. Las ciudades nunca fueron tan debatidas, no solamente en el ámbito de las Universidades y en los medios políticos, sino también junto a millares de organizaciones no gubernamentales que pasaron a estudiarlas y a proponer soluciones para sus innumerables “dramas”.
Tal situación ocurre no sólo porque el proceso de globalización económica reduce la fuerza de los Estados nacionales (lo que “llama la atención” del ámbito local), sino también porque las ciudades están sobrecargadas de problemas, frente a la creciente urbanización del mundo en los últimos treinta años. Los gobiernos locales se ven obligados, entonces, a responder a decenas de cuestiones y sus gestores son presionados de forma cada vez más intensa. “Las respuestas locales a los nuevos dilemas urbanos son frecuentemente más efectivas; las respuestas llegan al núcleo de las realidades locales, basadas en las percepciones locales, en sus motivaciones y cultura”1, dicen los académicos que se dedican a estudiar el asunto, traduciendo algo que hoy es un consenso: el punto de partida “local” es básico para políticas sociales eficientes.
Las soluciones “nacionales” - normalmente planeadas por burócratas que no viven lo cotidiano de la población - son cada vez más impotentes. Los sociólogos, economistas y demás científicos sociales, profundizaron en las últimas décadas sobre los estudios sobre el nuevo papel de las ciudades en el nuevo contexto mundial. Este esfuerzo es también necesario para reconstruir al Estado nacional, no solamente a partir “de arriba”, sino también a partir “de abajo”, o sea, a partir de un nuevo tipo de descentralización y de nuevos procesos de democratización, que puedan ser experimentados , fusionados con lo cotidiano de la población.
También es un consenso entre los estudiosos más importantes de las cuestiones urbanas que “el gobierno local capaz de dar respuesta a los actuales desafíos urbanos y de construir un proyecto de ciudad, así como de liderarlo, tiene que ser un gobierno promotor”2. El gobierno local debe hacer, emprender, intervenir, no solamente “administrar” servicios. La formulación es justa, pero insuficiente. En realidad, no basta con ser un gobierno “promotor”, pues las mismas inversiones pueden dividir aún más a la sociedad y aumentar sus diferencias sociales. Lo correcto seria preguntar: ¿promotor de qué? ¿de quién? ¿de qué proyecto de sociedad? ¿cuáles son los experimentos que pueden ser realizados en la ciudad, inclusive para conceptuar un nuevo tipo de Estado?
Bolonia y Barcelona son dos bellos ejemplos de ciudades que pasaron a pensar en el futuro de forma estratégica, planeando su desarrollo económico, la cultura y sus espacios urbanos, a partir de nuevos conceptos y aún de un nuevo tipo de ciudadanía. Los “modelos” para pensar nuevamente en el futuro de las ciudades, evidentemente tienen fundamentos ideológicos y políticos y la “forma”, así como el “contenido” de las propuestas de los gobiernos locales están vinculados a la siguiente pregunta: ¿quiénes son sus destinatarios?
La experiencia realizada por la ciudad de Porto Alegre, con el Presupuesto Participativo no es común. No se trató simplemente de “incentivar” la participación popular de una forma espontanea “hacer obras” o simplemente “aceptar” a los mecanismos de la democracia formal. En realidad, fue creado un nuevo centro de decisiones que, juntamente con el Poder Ejecutivo y el Legislativo, democratizaron efectivamente a la acción política e integraron a los ciudadanos comunes en un nuevo “espacio público”. Un espacio público no tradicional, que le dio potencia al ejercicio de los derechos de la ciudadanía e instigó a los ciudadanos a ser más exigentes y más críticos.
Este nuevo centro decisivo, que incidió directamente sobre el carácter y la oportunidad de las inversiones públicas, fue fundamental para generar distribución de renta y contribuir con la socialización de la política. Distribuir renta sin socializar a la política es muy poco y puede acarrear un cierto tipo de paternalismo, que es nocivo para la afirmación de la autonomía de los individuos y de las organizaciones con base en la sociedad. Socializar la política sin tocar a la renta, puede promover el desaliento con la misma eficacia de la lucha política y la “retirada” de las personas, para el ámbito cada vez más privado de sus existencias.
A raíz de la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre se da un cierto tipo de respuesta a la llamada “crisis del Estado”: “La crisis del Estado, sin embargo, no está asentada solamente en su fragilidad para dar respuestas materiales a las demandas de parcelas importantes de la sociedad. Está asentada, también, en el profundizaje de su poca transparencia e impermeabilidad para lidiar con una realidad social que se astilla y produce incesantemente nuevos conflictos y nuevos movimientos, los cuales se construyen en torno a nuevas identidades y buscan crear alternativas para contraponerse al brutal aislamiento de los individuos. La desestructuración del modo de vida moderno, que tiene en la destrucción del mundo fabril tradicional (típico de la revolución industrial) y de la estructura de clases de la cual él enseñaba su ejemplo más paradigmático, y la fragmentación de las relaciones parecen haber radicalizado a la impotencia burocrática del Estado, que ya no consigue volverse legítimo nuevamente frente a los ciudadanos. Si la previsibilidad del voto a cada cuatro años, que es, al mismo tiempo, la fuerza y la debilidad de la representación, siempre confirió un trazo de insuficiencia a la legitimidad de los mecanismos de la democracia formal, hoy lo hace mucho más, porque la complejidad, la fluidez y la dinámica del tejido social exigen una permanente confirmación de la legitimidad del poder.3
La larga citación tiene una razón de ser. En los días que corren, el Estado en general y el Estado brasileño en particular (con raras excepciones), estuvo mayoritariamente ocupado por intereses privados. La crisis social que hoy se esparce por toda la humanidad, con el desempleo, la violencia y la falta de credibilidad de las instituciones políticas, es sentida por el ciudadano común como una “impotencia del Estado”. El ciudadano común siente que el Estado hace caso omiso con relación a sus necesidades y él, en consecuencia, se torna una presa fácil de la ideología neoliberal. Sus carencias pasan a ser resultado de un Estado “incompetente”, que sólo sabe “sacarle” recursos a la sociedad.
El proceso del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre ciertamente no es perfecto ni resuelve este dilema histórico. Es más, el Presupuesto Participativo no sólo debe estar en constante mutación (para renovarse y adaptarse al propio crecimiento de la conciencia de la ciudadanía), sino que debe ser visto como la apertura de un camino. Un camino al cual debe dársele prioridad constantemente para, por un lado, recuperar la credibilidad del Estado a través de una experiencia de nivel local y, por otro, para mostrar que es posible reformarlo radicalmente. (Reformarlo, en el sentido de transformar la relación Estado x Sociedad y también para “presionar” al propio Estado, para colocarlo a servicio de los intereses populares.)
LUCHA POR UMA OPINIÓN PÚBLICA LIBRE
Es importante notar que al lado de la lucha para desmoralizar al Estado (que es promovida por la ideología neoliberal) la crisis social que emerge del “modo de vida” de esta misma economía, hace crecer “la amenaza da represión, en cuanto decrece la importancia que tiene la opinión de una ciudadanía, la cual sólo se consulta esporádicamente y, a través de un sistema (...) conducido por los empresarios de la comunicación”4.
Este fenómeno, el de la inducción de la opinión pública como defensa de un “sistema” y de un “modo de vida”, que es perjudicial a la propia población, ha sido también una característica de los tiempos actuales. El proceso del Presupuesto Participativo es también un instrumento de lucha contra esta uniformización totalitaria de la opinión pública.
Un otro aspecto profundamente modernizador del Presupuesto Participativo: a través de los Consejos Populares implantados en las diversas regiones de la ciudad, él crea estructuras de formación y de reproducción de una opinión pública independiente. Las comunidades, por el ejercicio directo de la acción política, pasan a tener inclusive un juicio crítico sobre el propio poder que las clases privilegiadas ejercen sobre el Estado, pues pasan a convivir con la propia presión que es realizada por los medios de comunicación para realizar determinadas inversiones que son pactadas por intereses elitistas o socialmente minoritarios.
Al democratizar las decisiones y al mismo tiempo democratizar la información sobre las cuestiones públicas, el Presupuesto Participativo es capaz de generar una nueva conciencia ciudadana. A través de ésta, las personas comprenden las funciones del Estado, sus límites y también pasan a decidir con efectivo conocimiento de causa. Se crea, de esta forma, un espacio abierto a través del cual surgen condiciones para la formación de un nuevo tipo de ciudadano: un ciudadano activo, participante, crítico, que se diferencia del ciudadano tradicional, el cual sólo se afirma a través de demandas aisladas o que ejerce su ciudadanía sólo a través de revueltas aisladas e impotentes.
DEMOCRACIA Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Es un consenso hoy en los círculos de la ciencia política que “el campo de intervención del Estado nacional no para de disminuir” 5. En realidad, esto es correcto solamente en parte. El Estado nacional continua “regulando” el desarrollo económico, sólo que hoy en día él está sometido principalmente a directrices que corresponden a los intereses del capital financiero (“volátil”). Este “monitorea” el desarrollo económico del mundo, como regla para preservar la acumulación de inmensas riquezas en las manos de algunas centenas de instituciones financieras poderosas.
Las políticas “nacionales”, que son aplicadas por los gobiernos neoliberales de cada país, organizan las funciones del Estado de manera que este permanezca de acuerdo con las directrices del capital financiero. Son estas directrices las que permiten una acumulación cada vez mayor, por los grandes conglomerados financieros del mundo, para que aquello que ellos llaman “progreso”, se solidifique como característica del nuevo “orden internacional”: un progreso con concentración de renta y poder.
La democracia política tiene en la doctrina de la soberanía popular su elemento central, o sea, por ella los gobernantes reciben a través del voto un mandato, que debe ser cumplido por un determinado período. ¿Cuál es el resultado histórico de este proceso? Es el de una democracia que traduce, al mismo tiempo, la posibilidad del acceso del ciudadano común a la política y que también limita su participación.
A través del poder económico, las clases privilegiadas de la sociedad, cuyos representantes además han facilitado el acceso a los medios de comunicación, participan de los procesos electorales de una forma mucho más favorable. Eso - es obvio - no invalida la necesidad de que un nuevo proyecto de emancipación incorpore elecciones periódicas y universales, con reglas justas y previsibles, pero obliga a que pensemos también nuevas y creativas formas de influir en el poder, para tornarlo siempre más democrático.
Estos hechos no transforman a la democracia en menos importante ni apuntan a la “necesidad” de un tipo de régimen político autoritario o dictatorial. Aunque este régimen se presente como “defensor” de los intereses de la población y de los trabajadores. Lo que se trata es de democratizar radicalmente a la democracia, de crear mecanismos para que ella corresponda a los intereses de la amplia mayoría de la población y de crear instituciones nuevas, por la reforma o por la ruptura, que permitan que las decisiones sobre el futuro sean decisiones siempre compartidas.
“Compartir” quiere decir, en lo que se refiere a la democracia, permitir que entre aquellos que son electos por el sufragio universal (los representantes políticos) y aquellos que son indicados por otras formas de participación directa (oriundos directamente del movimiento social) sean acordadas nuevas formas de “decidir”. El Presupuesto Participativo es un ejemplo que va en esta dirección, como veremos por su historia y por su método.
Las definiciones creadas por la intelectualidad democrática, formada en la doctrina republicana tradicional, afirman que existe “Democracia donde hay varios grupos en concurrencia por la conquista del poder a través de una lucha que tiene por objeto el voto popular”6. La definición es correcta, pero insuficiente. El ideal democrático tradicional no se preocupó en constituir formas efectivas de “participación igual” o por lo menos “más igual”, en las decisiones públicas. Este es un desafío al que debemos responder.
En verdad, la realidad del mundo moderno y la gran exclusión social proporcionada por regímenes, tanto democráticos como autoritarios, apuntan a la necesidad de cambiar este concepto. Para, principalmente, buscar un concepto de democracia en la cual la conquista del gobierno, a través del voto popular, no agote la participación de la sociedad, sino que, por lo contrario, permita iniciar un otro proceso, generando dos focos de poder democrático: uno, originario del voto; otro, originario de instituciones directas de participación.
Este sería un método de decidir y, al mismo tiempo, de generar controles sobre el Estado y el gobierno, creando instituciones capaces de generar políticas que tengan un grado cada vez mayor de aceptación y legitimidad social. Políticas que sean producto de “consensos” y que emerjan de “conflictos”, que, en su turno, puedan abrir la escena pública para que transiten - si quisieran - los intereses de todos los ciudadanos.
La democracia, a través de esta visión, no puede ser separada de la libertad y la libertad no puede ser aislada de una igualdad mínima de oportunidades, para creación de decisiones que tengan por objetivo una creciente supresión de la desigualdad existente entre las clases sociales. Desigualdad para influir y para decidir sobre la propia desigualdad social.
LA CRÍTICA DE LA LIBERTAD Y EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
La crítica marxista de la libertad en el capitalismo (como mera libertad de “quien puede más”) es correcta, a pesar de que las soluciones apuntadas por el marxismo tradicional se hayan mostrado históricamente dictatoriales. La visión marxista tradicional tampoco creó instituciones capaces de afirmar crecientemente la libertad de los individuos y - a la par de eso - promover una igualdad estable, capaz de generar una sociedad nueva.
La crítica marxista de la libertad en el capitalismo dice que, como regla, la libertad es la “libertad del propietario” y no la verdadera libertad de tener propiedad. No la libertad de comercializar, sino “la libertad anárquica y egoísta que generan los monopolios” y la propia deformación del poder del Estado. No la “emancipación de los individuos”, sino “la emancipación del capital”, que pasa a actuar como una fuerza incontrolada y tiende a generar cada vez más diferencias, exclusión social y corrupción en el poder (Ernst Bloch, “El Ciudadano según Marx”).
Las experiencias revolucionarias realizadas hasta hoy (a pesar de que en el inicio constituyesen tendencias orientadas al sentido de reducir las diferencias sociales) acabaron por transformar “un mundo de abundancia para pocos, en un mundo de poco para todos”7. Las revoluciones populares de este siglo no mejoraron al Estado ni aumentaron o profundizaron la democracia y la participación política. No promovieron al ciudadano común la condición de un ciudadano volcado al conjunto de la sociedad, ni acabaron con la explotación, el egoísmo, el racismo y las discriminaciones contra la mujer. Fueron ensayos históricos que no dieron fruto, a pesar de que sus ideales originarios fuesen elevados.
Es obvio que el Presupuesto Participativo no es la solución entera de este problema, pero seguramente es una experimentación altamente positiva para el “Poder local” y también apunta hacia una forma universal de dirigir al Estado y de crear un nuevo tipo de Estado. Un Estado que combine la representación política tradicional (o sea, elecciones periódicas y previsibles) con la participación directa y voluntaria de los ciudadanos (creando formas de “co-gestión”) para que los representantes electos por el sufragio universal y los participantes de la democracia directa y voluntaria, generen decisiones cada vez más afinadas con los intereses de la mayoría.
El proceso del Presupuesto Participativo realiza la crítica práctica de la libertad meramente formal, a través de la cual el ciudadano vota y vuelve a su casa. A través de él los ciudadanos pueden, directa y concretamente, operar la lucha por sus derechos, combinando la decisión individual (querer participar) con la participación colectiva (que genera decisiones públicas).
LA IMPLANTACIÓN Y LAS DIFICULTADES
La idea del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre comenzó con la campaña para la Alcaldía, en 1988. En aquél momento el programa de gobierno del Partido de los Trabajadores proponía democratizar las decisiones de una nueva gestión a partir de “Consejos Populares”. El objetivo era permitir que cada ciudadano pudiese interferir en la creación de las políticas públicas y en las demás decisiones de gobierno, que tuviesen importancia para el futuro de la ciudad.
La propuesta era asentada mucho más en principios generales, originarios de la Comuna de París y de los “soviets”, que propiamente en experiencias recogidas de la realidad local.
La visión dominante en el Partido y también en los demás partidos que apoyaron la candidatura de la izquierda, en esa oportunidad (1988), era realizar una especie de “transferencia” de poder, hacia la clase trabajadora organizada. Con eso sería gradualmente “sustituida” la representación política tradicional, venida de las urnas, por la democracia directa.
Era sin dudas una visión progresista y positiva, aunque extremadamente simplista. El programa de gobierno no diseñaba cómo esta transferencia de poder iría a operar, cómo surgirían las nuevas instituciones de poder popular y cómo sería “resuelta” la propia relación con la Cámara de Ediles, a quien constitucionalmente se le atribuye una enorme suma de competencias, además de ser un organismo con evidente legitimidad política.
En el primer año de gobierno que emergió con la victoria de la izquierda, ocurrió una gran afluencia de la población en todas los plenarios populares de barrio. En las 16 regiones del Presupuesto Participativo las comunidades más pobres huían masivamente de las reuniones. Ellas, a través de su participación directa, tendrían la misión de decidir sobre inversiones que eran demandados desde hacía décadas. Pero, todos querían todo al mismo tiempo. Exigían que el gobierno rescatase las “promesas” electorales e iniciase “inmediatamente” las obras destinadas a mejorar la calidad de vida en aquellas regiones históricamente abandonadas por el poder público municipal.
El gobierno, sin embargo, no tenía recursos ni proyectos. Era preciso, antes, hacer una profunda reforma tributaria, generar un ahorro local (a través de los propios impuestos locales) y así potenciar al gobierno de la ciudad para responder a las demandas y crear un nivel mínimo de credibilidad. Era necesario dialogar con la ciudad, crear condiciones políticas para que los ciudadanos creyesen en los nuevos métodos de gobernar, los cuales, por primera vez en la historia de la ciudad, incluirían a los ciudadanos comunes.
A través de una difícil negociación con la Cámara de Ediles, con gran participación de los delegados y representantes del Presupuesto Participativo, se realizó la primer gran reforma tributaria. Otras modificaciones tributarias fueron hechas a lo largo de los dos gobiernos del PT y del Frente Popular. Tales modificaciones tuvieron como consecuencia el aumento de la capacidad recaudadora del municipio (recaudación propia), que subió gradualmente de 25% de la recaudación total (recaudados en el primer año, 1989) a en torno de 51% de la recaudación total (en 1996). Esta marca fue alcanzada en el último año del 2º gobierno del Frente Popular en la ciudad, que terminó el 31 de diciembre de 1996.
El “dinero en caja”, sin embargo, tampoco hacía las obras aparecer inmediatamente porque era necesario, antes, pagar las cuentas pendientes del gobierno anterior. La intensa participación de las comunidades, que ocurrió en 1989, cayó considerablemente en el año siguiente, en las reuniones del Presupuesto Participativo destinadas a “discutir la recaudación” y “programar las obras”. La decepción era grande. La reforma tributaria (procedida a lo largo del primer año de gobierno) sólo fue a surtir efectos sensibles para la población a partir de 1992. En este año fueron iniciadas la mayoría de las obras decididas a lo largo de los dos primeros años de Presupuesto Participativo.
Aún con la escasa participación de la ciudadanía en los plenarios de 1990 (segundo año del primer gobierno) la Alcaldía aún así respetó las decisiones de la población. Cuando las inversiones comenzaron, aunque con retraso, circuló en los barrios de las clases populares y principalmente en aquellos en que vivían y viven los trabajadores de más baja renta, que “aquellas obras habían sido decididas con la participación de varias entidades comunitarias”. De hecho, la naturaleza y el tipo de obra ya expresaban el grado de conciencia de cada región y el nivel de organización alcanzado por la comunidad hasta aquél momento. La respuesta concreta a las demandas colocadas por la propia población tuvo un efecto extraordinario.
El CRECIMIENTO
A partir del final del segundo año de gobierno, el Presupuesto Participativo ya se diseñó como un nuevo hecho político, estructurador de una nueva relación política del Estado con la sociedad en Porto Alegre. Con las obras apareciendo, con la información que circulaba “boca a boca” y también con la información dirigida a través de un programa de TV, orientado por la Coordinación de Comunicación Social de la Alcaldía, las comunidades comenzaron a tener conciencia de que “valía la pena ir al Presupuesto”. La ciudad comenzó a tener conciencia de que el gobierno realmente reconocía, en sus ciudadanos, la fuente de sus decisiones más importantes. “Algo de nuevo”, en la manera de gobernar, estaba efectivamente ocurriendo.
Este “algo de nuevo”, que era el cumplimiento de las decisiones tomadas por una base social pobre y movilizada, sumada a la transparencia en la información, comenzó a formar un nuevo imaginario popular. En la periferia de la ciudad, los liderazgos más identificados con la “clientela” y con el ejercicio de influencias personales, o fueron quedando sin audiencia o comenzaron a cambiar su comportamiento.
A lo largo de la implantación del Presupuesto Participativo el gobierno hizo un esfuerzo permanente para dejar claro que no discriminaba la presencia de cualquier ciudadano. Ni por convicciones ideológicas ni por compromisos de naturaleza partidaria. Siempre reiteraba que el proceso era un proceso abierto, que todos eran iguales frente al gobierno, pudiendo ejercer libremente su influencia y luchar por las inversiones que creyesen necesarias. Para eso, bastaba con que mostrasen capacidad de movilización y proporcionasen la participación activa de los interesados en los nuevos procesos decisorios